2009年，英国经济持续低迷，产业发展疲弱，时任执政党的工党已采取的第一轮救市计划并未取得很好的效果，国民经济面临新一轮衰退的危机。英国保守党为迎战次年的竞选，提出复苏经济、授权于民等执政宣言，其中也包括了对城市规划体系现存问题的批判，要求调整规划和发展的关系等内容。2010年保守党与自民党组阁形成的联合政府^①上任，相继颁布一系列文件，进一步落实了一系列对规划体系的重要改革。本文即以此为切入点，展开对2009年以来英格兰城市规划体系^②改革的研究。

1 1947—2008年：控制性和灵活性的权衡

为适应变化的政治环境、经济条件和社会需求，规划作为调控土地开发的工具，不断随之调整自身的控制性和灵活性。本文依据控制性和灵活性的权衡与重要文件颁布的时间节点，并参考已有研究^{[1, 2]}，将2009年前英格兰城市规划体系的演变过程梳理成三个阶段（表 1）。第一阶段颁布的《城乡规划法》奠定了规划体系的法制化基础，并规定政府控制土地开发权^[3]；第二阶段确立了“二级”体系并相应对不同级政府进行事权划分^[4]，也标志着英国规划向政策型转变^[5]；第三阶段更重视开放性和弹性发展^[6]，逐步明晰了自由裁量式的特点^[7]，即规划仅给予开发指导而不规定开发指标，由开发商提出申请，权限下放至地方政府决定是否审批通过^[8]。

表 1

表 1 2009年前英格兰城市规划体系的演变过程 时间阶段 核心特点 重要文件 具体内容 第一阶段 1947—1967年 奠定法制化基础，明确政府控制土地开发权 颁布《城乡规划法》（Town and Country Planning Act） 土地所有权和开发权分离，规划兼有开发控制和积极引导发展的作用，但缺乏对区域统筹的认识 第二阶段 1968—1985年 建立“二级”体系，从蓝图式向政策导向型转变 修订《城乡规划法》 确立“结构规划”（Structure Plan）和“地方规划”（Local Plan），即上级政府与地方政府事权划分的“二级”体系 第三阶段 1986—2003年 规划权限下放，更注重开放性和弹性发展 修订《城乡规划法》，颁布《规划和补偿法》（Planning and Compensation Act） 撒切尔政府受新自由主义影响，将权力由郡（county）下放至地方（district），规划由地方政府负责，中央政府仅保留干预权，伦敦等六大都市区独立编制“单一发展规划”（Unitary Development Plans） 2004—2008年 颁布《规划和强制性收购法》（Planning and Compulsory Purchase Act） 建立更注重可持续发展的开放式政策引导框架（《规划政策声明》[PPS: Planning Policy Statement]）和更具弹性的“地方发展框架”（LDF: Local Development Framework） 资料来源：作者综合相关研究后归纳绘制

表 1 2009年前英格兰城市规划体系的演变过程

2 2009年以来：简化规划和高效发展

英国国民经济持续处于低迷态势，2009年又面临了新一轮的衰退危机。规划程序的繁冗被认为是延缓项目落实、阻碍经济发展的主要原因之一，因而政府企图通过简化规划流程来实现高效发展。这也是本次改革最直接的动因。此外，新的政治环境和新政府授权于民、减少过度干预的执政理念带给规划改革新的驱动力。规划需要适应不同的政治环境和管理体制^[5]，通过不断调整以平衡各方利益关系。下文通过分析与改革直接相关的关键性文件，研究2009年以来的改革过程。

2.1 改革文件的高频词统计和分析

引导此次改革进行的主要文件有四项，即核心文件《国家规划政策框架》（NPPF: National Planning Policy Framework）以及三项重要辅助性文件：《开放规划绿皮书》（OSP: Open Source Planning）、《地方主义法案》（Localism Act 2011）和《发展和基础设施法案》（GIA: Growth & Infrastructure Act）。表 2罗列了通过对文件的词频统计得出的相对应的高频词，表征了本次改革中最受关注的主题和被重点阐述的内容。

表 2

表 2 英格兰城市规划体系改革相关文件中高频词统计 主要文件 内容概述 高频词统计 颁布年份 起草机构 《国家规划政策框架》 精简原《规划政策指引》（PPGs: Planning Policy Guidelines），为地方规划部门在审批和决策过程中提供全面的上位指导 发展（development）、地方（local）、政府（authority）、政策（policies）、可持续（sustainable）、社区（community）、土地（land）、住房（housing） 2012 英国社区与地方政府部（Department for Communities and Local Government） 《开放规划绿皮书》 批判工党执政期间规划体系的冗余、官僚和无效，提出开放规划体系、刺激经济的改革设想 地方（local）、发展（development）、住房（housing）、政府（authority）、社区（community）、建筑（building）、可持续（sustainable）、审批申请（application） 2009 英国保守党 （The Conservatives） 《地方主义法案》 提倡民主化改革，承认并给予地方政府、社区和个人更多自主裁决权 政府（authority）、地方（local）、住房（housing）、发展（development）、土地（land）、提议（proposed）、提供（provide）、合适（appropriate） 2011 英国财政部 （HM Treasury） 《发展和基础设施法案》 精简规划部门繁复的审批程序，提高规划审批的效率，以刺激经济发展 审批申请（applications）、政府（authority）、发展（development）、土地（land）、需求（required）、地方（local）、住房（housing）、矿物（minerals）、城镇（town） 2013 英国国会上议院 （House of Lords） 资料来源：作者自绘

表 2 英格兰城市规划体系改革相关文件中高频词统计

对四个政府文件词频分析的结果显示，除 “规划”（planning）频率最高外，“发展”（development）位列其次，四个文件中都花了很大笔墨重点讨论规划与发展的关系。开发商等利益群体认为规划对发展过度控制的声音此起彼伏，同时“英国社区与地方政府部”（DCLG: Department for Communities and Local Government）也基本认同并希望通过改革实现规划加速地方经济发展的目的^[9]。由此体现了在当前衰退的经济背景下，英国规划高度依赖发展（growth-dependent）^[10]的核心特征。相反，可持续发展和乡村保护的实际受重视程度并不太高，“可持续”（sustainable）、“绿色”（green）等词频较低，例如在《国家规划政策框架》中分别位列第9位和第18位，且没有对“可持续发展”给出明确定义。而作为唯一的国家性规划指导性文件，对可持续性的含糊定义会给地方规划部门审批项目等一系列实际工作带来困难。正如英国学者肖（Shaw）和洛德（Lord）所说，英国规划被标榜为营造可持续社区的有效途径，事实上并没有实现^[11]。

此外，本文从《国家规划政策框架》文件的高频词中提取了20个关键词，分别统计它们在其他三个文件中的出现频率，以此比较不同文件的关注点并分析它们与《国家规划政策框架》的关系（图 1）。

图 1

图 1 相关文件中关键词词频统计线性图资料来源：作者自绘

其中黑色柱（NPPF）和灰色柱（OSP）拟合程度较高。《开放规划绿皮书》（OSP）作为此次改革的先导文件，主要阐述了在2009年备战竞选时，保守党对上届政府执政期间城市规划体系“过度控制”和“官僚化”等问题的批判，以及对未来规划体系“对经济繁荣、可持续环境和民主氛围的构建发挥重要作用”的设想^[12]。该文件直接引导了新规划体系核心文件《国家规划政策框架》的核心思想和新规划体系的改革方向，反映了政治因素对英格兰城市规划体系的影响。奥曼丁格（Allmendinger）和琼斯（Tewdwr-Jones）研究发现，英格兰城市规划体系的改革周期和政府换届周期有较强相关性，从历史演变的角度论证了规划体系具有高度政治性的特点^[13]。

2.2 改革后的新框架

此次改革除保留了尊重依据、公众参与等特点外，主要从两个角度修改了规划体系的结构（图 2）。第一，精简自上而下的指导。2012年3月《国家规划政策框架》取代了原厚达1 000多页的规划政策指导文件（PPG和PPS），将中央对地方的上位指导凝练在50页中^[14]。2013年的《发展和基础设施法案》作为补充，具体阐释了审批流程的精简办法，以实现高效发展^[15]。第二，加强自下而上的力量。《地方主义法案》取消了“区域空间战略”（RSS: Regional Spatial Strategies）和“区域发展机构”（RDAs: Regional Development Agencies），“地方发展框架”被“地方发展规划”（LDP: Local Development Plan）和“邻里规划”（Neighbourhood Plan）替代，更重视地方自主性^[16]。

图 2

图 2 2009年英国新规划体系框架图资料来源：综合参考《国家规划政策框架》、《地方主义法案》等英文资料后归纳绘制

3 2009年以来改革的新特征和新问题

此次改革主要带来了四个方面的新特征：第一，规划审批程序精简，削弱了规划对发展的控制，以实现发展为要务；第二，调整了空间等级，取消区域层面原有的《空间战略规划》，改设“地方企业区”（LEZ: Local Enterprise Zone）；第三，放权地方，社区有权自主制定“邻里规划”；第四，限制公众参与的条件，缩小公众参与范围，以提高项目落实的效率。

3.1 审批制度的精简

为实现规划对地方经济的促进作用，《发展和基础设施法案》颁布了三类具体办法，通过精简规划审批制度，削弱规划对发展的控制（表 3）。目前英格兰政府已选取了几个地方规划部门作为案例，评价规划简化所取得的效果。结果显示，约10%~15%的地方开发项目和约15%~30%大型开发项目受到了改革的影响；全国每年因申请流程简化，节约了20%的申请费用，总计340万英镑^[17]；大中项目的开发商和投资人等成为明显的获益人，地方规划部门在审批流程中节约出一定时间以关注其他更核心的问题。虽然通过精简规划审批程序甚至取消申请规划许可等改革手段，一定程度上取得了加快实施项目落实的效果，但也忽视了对可持续发展的必要重视，有可能陷入过度依赖发展、经济利益和生态环境利益失衡的困境。

表 3

表 3 精简规划审批制度的分类办法 类别 精简办法 第一类 免除一定限度内的扩建项目的申请规划许可工作 例如，民居向后院扩建3~4 m或将现有车库改建成办公室，独立房屋扩建纵深8 m以内或半独立和排房扩建纵深6 m以内，商业建筑扩建100 m2以内，工业建筑扩建200 m2以内等情况，在规定时间内无须向城市规划部门递交申请，从而避免了规划申请费用和过去冗长的审批程序 第二类 对仍需规划许可的项目，减少申请许可所需的文件要求，简化流程以避免不同部门间的重复性工作； 在审批时先默认项目是可行的，仅当对环境的负面影响明显大于积极作用时，才予以否决 第三类 针对不被地方政府许可的项目或地方政府未按时审批的项目，开发商可直接向规划督察员（Planning Inspectorate）提交申请，规划督察员有权及时做出最终裁决 资料来源：参考文献[15]

表 3 精简规划审批制度的分类办法

3.2 区域等级的重新划分

“地方主义法案”颁布决定，重新划分规划等级，取消区域层面的“空间战略规划”，改为“社区到市，直接到国家”的等级关系^[16]。同时，“区域发展统筹机构”由“地方企业区”（LEZ）所对应的“地方企业协作团体”（LEPs: Local Enterprise Partnerships）替代，团体成员由相应企业区内的地方政府、商业利益相关者、地方社会团体、高等教育机构、非政府机构等组成。依据地区间的经济关联度，地方政府和上级政府协调自愿自合形成地方企业区，这些企业区基本以单个郡或多个郡组合的方式构成，由郡政府负责人组织协调“地方企业协作团体”的工作，主要包括制定投资计划、落实基础设施建设、协调不同项目的先后次序、分配住房、提供就业、绿色能源开发等。以成立于2010年秋的“剑桥和彼得堡地方企业协作区”（Greater Cambridge Greater Peterborough LEP）为例，其目标明确定位为以贸易为导向（business-led），在未来15年促进地方经济发展和就业^[18]。“地方企业协作团体”所管辖的项目有两大优势：第一，开辟绿色通道，即规划审批流程更便捷，开发权利更优先自主，项目落实更快速；第二，享有创新的财税制度，例如降低税率，税收支配权更多地留给地方等。目前共建立了39个地方企业协作区（图 3），协作区之间也存在相互叠合的区域，因而为解决各企业合作区之间叠合区域及更大空间尺度上的合作问题，引入了“合作义务”（Duty to Cooperate）的机制^[16]，企图通过协商会、项目合作等形式促进地方政府间的协作。然而，机制设计并不完善，对地方政府间究竟如何协调和最终决策者并没有作细致的考虑与确切的说明。

图 3

图 3 地方企业协作团体分布图资料来源：综合参考英格兰政府地方企业区官方信息（https://www.gov.uk/government/publications/local-enterprise-partnerships-map）后绘制

3.3 地方主义的强化

《地方主义法案》的另一核心在于强调权力下放地方，认为所有的社区成员，包括当地居住人口、就业人口、商贸公司、理事会、公民领袖等，都有权自主决定他们生活和工作所在区域的未来发展模式，例如居住、商业、办公空间的布局，建筑形态，基础设施的供给量，开发项目的先后顺序，用于投入公共服务设施建设的税收制度等，因而引入了“邻里规划”。这一由社区自行组织编制的规划一旦得到超过半数的社区成员投票同意，并经地方政府审批通过，即被承认合法有效，并纳入“地方发展框架”予以严格执行。2013年3月，政府投入950万英镑开始了为期两年的邻里规划资助项目，选取一部分社区先行试点，每个社区予以7 000英镑支持，并鼓励它们与“皇家城镇规划协会”（RTPI: Royal Town Planning Institute）等专业机构或规划咨询机构协作，快速推进“邻里规划”和发展计划的编制工作^[19]。“邻里规划”是自愿自发的，并不具有强制性，但同时，地方规划部门有义务帮助社区成员编制“邻里规划”。此外，《地方主义法案》中“地方政府”（authority）一词词频较高，文件多处强调细化地方规划部门的职能，体现了明确合理的机构职能设置也是放权地方模式行之有效的有力保障。

3.4 公众参与的调整

自1991年以来，英格兰城市规划体系的公正客观离不开公众参与的基本保障，各方意见的顺畅表达和公平协商成为约束力量，确保了自由裁量的公正性。正如卡林沃思（Cullingworth）和纳丁（Nadin）所述，英国规划“基于公共利益……有意识地顺从公众意愿”^[20]。然而，在此次改革过程中，鉴于规划审批过程中公众评审会等流程的繁复，影响了项目落实的进度，政府提出为公众参与“设限”，即公众意见对某些项目审批前某个时间范围内有效，而非全部。此外，还赋予地方企业区所管辖的项目优先特权，可直接通过“绿色通道”审批，省去公众广泛参与意见的过程。改革增设了公众参与的前提条件，希望以此缩短审批时间，加快项目落实的效率。

对此项“设限”改革，引起了社会和学术界的争议，被认为与“开放、可参与、有弹性”^[12]等目标相背。库奇（Couch）等认为，是否能通过损害民主利益来获取大量的经济利益，尚有待考证^[21]。若缺乏全面的公众参与作为保障，地方政府在实际开发过程中因没有预先的确定性控制指标，容易局限于一时一地的利益，违背可持续发展原则，甚至出现地方腐败现象，使自主灵活的规划体系面临决策偏差、发展方向不明、社会利益不均衡等潜在危险。因而，此次调整公众参与的改革措施有必要进一步审视，经济利益和公众利益的博弈也将是规划体系的演进过程中，始终需要慎重权衡的问题。

4 结论和讨论

驱动这次规划体系改革的动因之一是为了改善国民经济低迷的现状。首先，规划具有调控土地开发数量和速度的基本职能，英格兰规划审批的效率很大程度上影响了土地开发的进程，因而通过简化等级体系、精简审批流程、降低专业壁垒等措施改变规划对开发的控制力，成为本次改革最直接的动因。其次，新的政治环境和新联合政府的执政理念是驱动改革的另一主要因子，正如霍尔（Hall）所认为，一直以来规划都需要适应不同的政治管理体制^[5]。不同的政治环境下，不同利益群体间的博弈形成新的强弱抗衡格局。为适应这一新格局，规划体系不断妥协变化以平衡各方利益关系，这成为规划体系改革背后的深层原因。

英格兰政府选取了几个城市评价改革取得的效果，统计表明每年因改革平均节约了五分之一的申请费用和大量时间以关注地方发展更核心的问题^[17]，尤其是大中型项目受益较大。但同时，这次改革也收到不少争议。例如，改革因受政治因素驱动，只是在形式上有较大改动，但依旧延续了前一次规划体系的核心。改革方向受“发展型规划”理念的禁锢，而对可持续性和乡村保护的重视不足；针对区域规划统筹的取消，虽然提出了区域间的“合作义务”机制，但机制设计不完善，对地方政府间究竟如何协调、如何决策并没有作细致的考虑，可能导致整体失控。以住房为例，每个地方政府缺乏从全国或区域角度的统筹考量可能低估住房供给量，最终给住房供给市场带来压力。

综上所述，此次英格兰城市规划体系的改革，在国家层面，《国家规划政策框架》取代了原有的“规划政策指引”和《规划政策声明》；在区域层面，取消了“区域空间战略”和“区域发展机构”；在地方层面，“地方发展框架”被《地方发展规划”和“邻里规划”替代。从这一系列举措中主要体现了精简审批制度、区域等级调整、地方主义强化、公众参与设限等四个新特征。

英国是最早建构城市规划体系的国家。为适应不断变化的政治、经济和社会需求，权衡规划管理的控制性和灵活性，英格兰城市规划体系经历了较长的演变历程，已发展得较为成熟。但同时，基于城市规划的政治特性，改革也受到新任政府执政理念的影响，在经济利益和社会利益博弈、效率和成效博弈等问题上仍有继续探讨提升的空间。本文开展对英格兰城市规划体系改革新动态的研究，有助于深入理解当前英国城市发展的问题，也为进一步开展比较研究奠定基础，从而为我国规划体系的发展提供借鉴。

感谢英国剑桥大学土地经济系凯文· 麦克唐纳（Kelvin Macdonald）教授和清华大学建筑学院博士研究生吴纳维对本文提出的宝贵建议。