经济全球化给世界大都市带来新的发展机会, 并在很大程度上改变了城市的发展方式。全球城市不仅是学术界描述某种城市的概念, 更成为很多城市竞相追求的目标。在试图成为全球城的城市中, 产业结构均从工业为主导转变为依赖新兴的高附加值产业, 例如金融、保险、房地产、文化娱乐和旅游业, 并对发展战略和规划提出新的要求^[1]。全球城市发展策略可划分为:（1）形成跨国公司的全球或区域总部;（2）建立全球或区域的金融中心;（3）发展高度发达的生产性服务业（核心策略）;（4）建设科技创新和文化创意基地;（5）打造国际性的旅游和会展目的地（支撑策略）;（6）形成精英人才的汇聚地;（7）建构信息、通信、交通枢纽（基础策略）^①。本文将分析典型全球城市纽约在这三个维度和七个方面的现状和发展趋势, 并剖析相关规划和政策, 探讨全球城市发展战略和规划应对。

纽约与伦敦并称世界顶级的全球城市, 历来是世界跨国企业总部的所在地。许多跨国企业都将全球或区域公司总部设在纽约, 其中包括法律服务、广告业、时尚设计业和传媒业等生产性服务部类的企业。在2014福布斯全球企业2000强中, 有74家将总部设置在纽约, 对比2005年的85家有所下降, 但均因企业排名下滑出2 000, 而不是因为总部另外选址。同期伦敦的福布斯2000强企业总部数量从72减少为70。在2014年的74家企业中, 排名在1 000~2 000名的企业所占比例最大, 为39%;其次为排名101~500名、501~1 000名和1~100名, 分别占27%、23%和11%。根据企业类型分类, 生产性服务业企业总部2014年为37家, 比2005年减少了3家, 占总数的比例为50%;制造业企业总部由2005年12家增加为2014年的15家, 占比为20%;文化创意企业总部在纽约的数量同期减少了3家, 由17家转变为14家, 占比为19%;生活性服务业企业减少了4家, 由6家转变为2家, 占比为3%（图1, 图2）。

图 1 2005年、2014年纽约市不同产业部类企业数量 资料来源：根据参考文献[2, 3]整理

图 2 2005年、2014年纽约市不同产业部类企业所占比例资料来源：根据参考文献[2, 3]整理

具体而言, 全球排名前50的律师事务所中有14家将总部设在纽约^[4]。世界上最大的2个广告与传播控股公司（宏盟媒体集团[Omnicom]和IPG集团[Interpublic]）总部均设在纽约, 其业务收入均有超过40%来自美国以外地区, 显示了公司国际化的程度。在时尚设计业方面, 总计有超过800家设计和销售公司将总部设在纽约, 这一数字是全球第二大时尚城市巴黎的2倍多^[5]。同时, 纽约是国际传媒和通信中心。主要的国际媒体集团, 如时代华纳、新闻集团、华纳音乐集团、环球音乐集团、彭博律师事务所和维亚康姆均在曼哈顿设立了总部^[6]。

建立全球或区域的金融中心是全球城市发展中的核心策略之一。自1970年代以来, 纽约金融业发展迅速。1975年金融、保险和房地产产业的工资额占纽约市工资总额的16%;到2008年, 仅金融和保险业工资额就占全市工资总额的35%。纽约作为全球金融中心, 提供了全面多元的金融服务, 其金融服务业发展的成功反映为该产业与全球其他国家交易顺差的增加--从1997年的78亿美元增长到2000年的112亿美元和2008年的407亿美元。纽约还通过外国直接投资（FDI:Foreign Direct Investment）在全球化中受益, 例如阿拉伯联合酋长国阿布扎比投资局已向花旗集团投资75亿美元^[7]。纽约五大金融公司管理的资产近年增长主要来源于全球市场的扩张, 如黑岩集团（Blackrock, Inc.）是美国最大的资产管理公司, 其资产管理总额中的61%位于美国境外（图3）。

图 3 2009年纽约五大公司所掌管的资产配比资料来源：参考文献[8]

2007-2009年的次贷危机影响了纽约的金融业, 其资本市场就业岗位从2007年的13.1万减少到2009年的10万。纽约的金融业一方面面对产业内部资本市场的长期结构性调整, 另一方面金融业不仅将与伦敦竞争, 也将面临来自于诸如新加坡、上海、迪拜等新兴中心的挑战^[7]。

纽约具有高度发达的生产性服务业, 包括法律服务、广告业、房地产业等。高度的国际化支撑了这些产业在纽约市的高额业务量, 使其在次贷危机之后仍然具有活力和弹性^[9]。大量具有跨国业务背景的高端生产性服务业在纽约市的集聚, 强化了纽约市与其他全球城市之间的联系, 巩固了纽约市在全球城市联系网络中的核心地位。

2008年, 美国出口的法律服务总价值约为730亿, 纽约市的大型法律事务所创造了其中大部分价值。国际业务日益壮大, 满足日益增长的国际金融及企业管理业务需求, 包括反垄断、资产融资、税收和贸易金融、国际诉讼、跨境企业并购和全球金融重组等具体业务。广告业保持稳定状态, 其全球性质是其在全国广告业就业总量中份额增长的一个关键因素, 该份额从2001年的11.4%增长到2011年的13.1%^[4]。纽约被认为是一个广告市场的天然中心, 是媒体购买者和极具创造力的天才的聚集地, 城市的文化产品与设施是产业发展的重要因素。

科技创新发生在纽约州多个地区, 纽约州的学院和大学42%的研发支出投给了纽约上州（纽约州北部）, 51%投给纽约市, 7%投给长岛和西切斯特^[4]。2005-2010年, 纽约市高新技术从业人员数量年均增长接近30%, 科技劳动力的增幅比同期全市劳动力增幅快10倍多, 已经拥有超过1 000家科技初创企业^[10]。

文化创意产业被认为是新的高附加值的经济引擎。著名学者理查德·佛罗里达（Richard Florida）认为, 发展创意产业对城市有两个主要益处, 一是预示着城市拥有更高的生活质量, 二是文化产业是城市和区域经济的活力点, 支持其他产业, 包括金融、公共关系等^[9]。2012年纽约市有40 340名全职设计师和3 884家设计类企业, 名列全美第一。2003-2012年的10年间, 设计类工作岗位增加了23%。受2008年金融危机影响, 纽约设计类企业的员工数量有所减少, 但随着经济复苏, 设计类企业工作岗位迅速增长, 2010-2012年间工作岗位增加了10%^[11]。其中, 2012年纽约市时尚产业共有18万名从业者, 占全市就业岗位的6%, 占全美国时尚设计师总人数的42%。纽约拥有900家时尚产业总部以及13 800家时尚企业, 每年带来1 090亿美元的工资收益以及20亿美元的税收。这得益于超过75个主要时尚交易展和上千个产品展示厅^[5]。同时, 纽约的传媒产业具有全球影响力, 拥有权威的新闻机构和覆盖世界的广播及有线电视网。纽约市人口占全美人口约2.7%, 而杂志出版商的就业比例达到20.4%, 图书出版商的就业比例为15.4%, 电影行业的就业比例为11.5%^[11]。

旅游业的就业岗位数在纽约所有产业中名列第五, 并在次贷危机后为稳定纽约经济做出了重要贡献。自1998年以来, 纽约市的国际游客数量除了2001、2002和2003年之外每年都在增长^[8]。近些年国际游客的增长主要来自于发展中国家, 比如中国和巴西, 这两个国家的游客数量分别从2008年的17.4万和34.1万增加到了2013年的64.6万和89.5万。2012年纽约市游客总数达到5 200万人, 其中国外游客只占全部游客数量的20%, 但他们创造了133亿美元的消费, 相当于游客总消费的47%。2013年, 纽约市的国际游客数量打破历史纪录达到1 140万人次^[12]。

纽约市与旅游相关的企业呈现出种类丰富、数量庞大的特点。其中, 餐馆和酒吧企业最多, 有721家;其次是住宿（256家）、零售（167家）、文化和观光交通（217家）。旅游业对几乎所有的产业部类的就业增长都有促进作用, 尤其是酒店住宿、艺术和餐饮业。2012年旅游业支持了363 050个酒店和休闲娱乐就业岗位, 比2006年增长了27%, 同时促进了酒店业的快速发展。在2006-2012年的6年中, 纽约新开了167家酒店, 客房总量增加了26%^[12]。

会议和贸易展览也是纽约市经济发展的重要驱动力, 吸引着全世界的游客、企业家和投资者。纽约市的整体吸引力、便捷的公共交通网络以及丰富的酒店和娱乐设施资源是其强大的竞争优势。2006-2012年, 来纽约参加会展的人数增长了30%, 经济产出增加98%, 直接消费增加了95%^[12]。纽约市旅游会展局正在努力扩大纽约市商业展览的国际影响力, 从而吸引更多人来访并增加城市对于会展组织者的吸引力。

纽约市拥有广阔的人才市场。普华永道在2010年基于城市劳动力的受教育水平和城市所拥有全球前500高校的数量, 对21个城市的发展机遇进行排名, 纽约市排在首位^[13]。2009年曼哈顿25岁以上拥有学士学位的人口比例高达59%, 相比1990年增加了17%。纽约市吸引了来自国外的大量移民以及美国其他地区的高素质人才, 以2005年为例, 美国其他城市移民到纽约市的12.7万人中有2/3具有学士及学士以上学位, 接近1/3的人拥有研究生及专业硕士学位^[8]。

在过去20年里, 越来越多来自快速发展中的国家如印度和中国的学生在美国的本科学校和研究生院接受教育。美国的教育出口总值也从1992年的62亿美元飞涨到2009年的199亿美元。纽约州立大学的国际学生在2009-2010学年产生了约4.1亿美元的经济效益。在2008-2009年间, 纽约的国际学生在学杂费和日常生活方面花费了22亿美元^[8]。

在整个纽约市, 高校已成为越来越重要的就业岗位来源。在教育水平更高的地区, 就业增长更加持续和稳定。64家纽约州立大学和23家纽约私立大学院校、独立学院组成了全纽约州的优秀资源。纽约市努力同美国著名高校进行合作, 提供用地和配套支持政策, 推进产学研联动和创新的资本化。

城市的电信基础设施在全球化中扮演重要角色, 快速的信息获取和交换是城市信息经济发展的基础, 电信通信保障了城市的运转。纽约市网站流量大约占全世界网站流量的3%, 尽管纽约市人口只占全球人口总量的0.1%^[8]。

全球航空业务为纽约带来了巨大的经济收益。2005年, 港务局的报告显示肯尼迪机场创造了15 580个货物中转和分配的工作岗位以及4 340个卡车运输工作岗位。同年, 肯尼迪机场运输的货物中77%是国际货物。2013年11月纽约的机场有850万乘客进出, 比2012年11月增加了1.2%。其中国内乘客570万, 比2012年11月减少了0.1%;国际乘客280万, 比2012年11月增加了3.9%^[4]。

纽约市的通信和交通等设施正面临老化和缺乏检修的问题, 以及极端气象灾害的威胁, 包括风暴潮和沿海风暴带来的洪水、大暴雨以及海平面上升。目前大量重要的交通基础设施包括主要港口和机场都位于百年一遇洪水的泛洪区内, 在计算年内有1%或者更高的概率遭受到洪水的侵袭^[14]。气候变化对城市基础设施的影响成为纽约城市发展中日益严峻的问题。

在分析纽约在全球城市发展七个重要方面的现状和发展趋势的基础上, 本文探讨纽约近期全市层面综合规划、专项规划和重要项目规划在推进全球城市发展过程中的战略和应对。

纽约市近年编制了多个全市层面综合规划, 包括在前任市长布隆伯格（Michael Bloomberg）领导下的《更绿色、更美好的纽约》（A Greener, Greater New York）（2007年）, 《更强壮、更韧性的纽约》（A Stronger, More Resilient New York）（2013年）, 以及现任市长德布拉西奥（Bill de Blasio）的最新规划《共同的纽约:为强大和公正城市的规划》（One New York:The Plan for a Strong and Just City）（2015年）。

《更绿色、更美好的纽约》设立的发展目标是将纽约建设成为“21世纪第一个可持续发展的城市”。规划分析了未来纽约人口增长、基础设施老化、环境质量和气候变化对城市发展的影响, 并从土地（包括住宅、开敞空间和棕地）、水资源、交通网络、能源、气候变化等方面提出规划对策^[15]。《更强壮、更韧性的纽约》是在2012年纽约遭受桑迪飓风灾害之后编制的, 目的是重建在飓风中受损的社区, 并提高未来纽约市的建筑和基础设施在抵御气象灾害时的韧性。规划分析了纽约市在飓风中的受损情况以及未来可能面临的气象灾害威胁, 并在岸线和滨水空间、城市基础设施、建筑以及邻里社区等方面, 规划了城市抵御气象灾害、增强韧性方面的对策。这两个规划特别注重气候变化和灾害影响, 直接涉及城市经济发展的内容不多, 导向是提升城市的可持续性和安全性, 让市民安居乐业^[16]。

《共同的纽约:为强大和公正城市的规划》提出了四个方面的发展目标:繁荣发展的城市、公正的城市、可持续发展的城市、韧性的城市^[16], 并在每个发展目标下提出规划对策。此次规划特别关注了纽约面临的经济方面的挑战, 包括经济增长不平衡、就业岗位流动性受阻、缺少可支付住宅和基础设施老化。在繁荣发展的城市目标下, 这一规划提出了保障“纽约全球创新之都”地位的具体策略。其关键的规划应对可根据核心、支撑和基础三个维度分类如下。

（1）在核心策略维度方面, 纽约城市政府支持金融、保险和房地产等核心产业的发展, 投资创业企业所需的新型专门化空间, 在核心商务区增加A类办公空间<^{span class="xref">②}、拓展国家级的艺术基础设施、建立强大的人才库。通过投资基础设施, 将社区和工作、纽约和世界联系在一起。促进现有的和未来新增的核心商务区的发展, 主要的规划手段是调整区划促进发展和激活现有的商业廊道。

纽约市大量的新兴和创意企业的从业者主要是由自由职业者, 他们大多合租办公空间或者在家工作。2013年, 纽约有52 000人选择在家工作, 占全部自由职业者的21%。为推进企业家精神发展, 并促进企业和企业之间、企业和客户之间的交流, 纽约市提出新的地产开发理念, 允许工作-生活相结合的开发模式, 例如工作生活公寓、工作生活建筑甚至工作生活社区。

同时, 纽约市致力于提供可支付性商务办公空间, 为那些有待优化的商业、商务和工业LOFT空间提供改造升级的贷款保障, 将市属的资源激活为商业商务功能, 设计制定新的区划方法等。

（2）在支撑策略维度方面, 纽约市致力于为生命科学的研究和开发类企业提供实验室空间。为了促进生命科学发展并支持新增的1万个生命科学就业岗位, 纽约市将新增四、五百万平方米的实验室空间。纽约市将充分挖掘市属资源的潜力来为生命科学产业的实验室、核心机构、办公中心提供所需的空间;并利用区划和其他非资本刺激的手段来促进所需的实验室空间发展。此外, “纽约应用科学” （Applied Sciences New York City）项目是一项很重要的发展策略, 用于将全球知名的应用科学和理工类大学引进纽约市, 目前在罗斯福岛提供土地, 引入了康奈尔大学和以色列理工联合开办的产学研中心。

为推进文化创意产业, 纽约市通过鼓励建设可持续的产业集群来促进时尚制造业发展, 产业集群将提供更多可支付性的空间和劳动力培训机会。例如, 纽约市将投资350万美元在布鲁克林区的日落公园（Sunset Park）建立一个16万m²的现代化时尚中心。该中心包括劳动力发展中心、研究和发展中心、专门进行样本生产的小型工程、设计提升中心, 以及一个包括私人工作室、教室、会议室、电子图书馆、储藏室等功能的孵化中心。同时通过特定项目, 以低于市场价的价格将工作空间转租给需要的艺术家。规划提出的目标是到2024年为艺术家提供1 500个可支付的居住/工作空间, 以及500个低于市场价格的办公空间。

（3）在基础策略维度, 纽约市致力于通过拓展交通和网络基础设施, 使就业岗位和住房发展之间的空间关系更加协调。推进轨道交通和水运交通进行货物运输, 使货运业更加绿色和高效。同时, 这一规划提出扩大机场的客运容量并提升机场服务设施, 尤其是拉瓜迪亚机场和肯尼迪机场, 以确保纽约全球旅游中心和经济中心的地位。

在信息和通信方面的规划目标是到2025年, 纽约市所有的企业和市民都可以在任何地方使用可支付、可靠和高速的宽带网络。规划提出投资新型技术, 增加投资建设连接核心商务区的宽带廊道, 解决曼哈顿区以外的企业缺少高速网络服务的问题, 并逐步提供覆盖全纽约市各个区的公共网络服务。

纽约城市规划局和纽约市经济发展公司（NYCEDC:New York City Economic Development Corporation）制定了大量专项规划和研究, 与全市综合规划形成支持关系, 共同推动纽约全球城市的建设。专项规划和研究主要包括住房、公共空间和特定产业空间发展三个方面。

在住房方面, 纽约市编制了《纽约住房规划》（The Housing New York Plan, 2014）, 提出通过保留和新建可支付住宅, 在10年后可支付住宅总量达到20万套;并针对老龄化开发专门为老年人服务的可支付住房;修订区划, 降低对可支付住房而言不必要的停车配置要求等^[17]。《内环住宅停车研究》（Inner Ring Residential Parking Study, 2013）分析了包括上曼哈顿、南布鲁克林等地区的内环区域内减少停车场配置区划要求的可能性, 从而达到降低小汽车拥有量、降低住房开发和使用费用等目的^[18]。

在公共空间方面, 纽约市为了营造有活力、有吸引力且安全的城市空间, 编制了具有普遍意义的规范性文件, 例如区划中私有公共空间（privately owned public spaces）的详细规定;也编制了针对特定地区的规划, 例如滨水空间设计导则。在可持续发展的规划目标下, 纽约市规划局编制了一系列的专项规划和项目开发计划来提高城市绿化率, 创造更加绿色的城市生活环境, 包括对纽约市重要生态空间的确立及保护, 例如《特殊自然地区区划调整》（Special Natural Area District Rezoning）、《绿色区划调整》（The Zone Green Text Amendment）、《居住区街道空间保护》（Residential Streetscape Preservation Text Amendment）和《停车场绿化标准》（Green Standards for Parking Lots）等。

在针对特定产业的空间规划中, 纽约市建立了全市孵化中心, 提供多种类型的可支付孵化空间, 包括时尚孵化中心（如Hive@55 ^③）、艺术孵化中心（如Chashama ^④）、技术孵化中心（如瓦里克街[Varick Street]^⑤）, 以及商务办公孵化中心（如DUMBO ^⑥）。同时, 纽约制定了一套工业发展对策, 用以稳固和拓展工业部类发展, 增加现代化的工业空间、强化工业商务地区以及帮助工业企业获得资金支持。全部发展对策涉及1亿美元的城市公共投资, 预计将保留高达900万平方英尺（约83.61万m²）的工业空间, 创造和保持3万个工业就业岗位^[19]。

全球城市功能发展对于办公和商业空间需求显著。为了应对纽约市经济发展对商务办公空间和商业空间的强烈需求, 纽约市规划局制定了一系列的发展规划, 建设城市主要的商务办公中心和各个区的中心。纽约市规划局和经济发展公司将下曼哈顿、哈德逊滨水区、布鲁克林中心区和长岛市定位为未来纽约市商务增长的核心区域。围绕这4个核心增长区^[20], 纽约市规划局有针对性地分别制定了发展规划和战略研究。

其中, 下曼哈顿地区是纽约市传统的经济核心区和金融业集聚区, “9 · 11 ”事件之后下曼哈顿的发展受到影响。为了帮助下曼哈顿从“ 9 · 11 ”恐怖袭击中恢复, 并将其建成一个富有活力的社区, 2004年下曼哈顿发展公司（The Lower Manhattan Development Corporation）成立, 并编制了世贸中心纪念和文化项目规划（World Trade Center Memorial and Cultural Program General Project Plan）。规划内容包括建设新世贸中心大楼和“ 9 · 11”纪念馆、开发新住宅、强化公共交通服务、复兴滨水空间, 从而增加空间可达性并提升空间环境质量^[21]。

哈德逊花园（Hudson Yards）是曼哈顿一块尚未开发的大型地块, 作为未来办公空间开发的重点地区, 用以解决曼哈顿岛高涨的办公空间需求与有限的可建设用地之间的矛盾。相关规划内容包括延伸地铁等公共交通, 规划开放空间网络, 以及通过区划变更对用地性质和开发强度限制做出调整。

布鲁克林中心区因为其靠近下曼哈顿的区位优势, 被规划为重要的商务办公中心, 帮助纽约的企业寻找功能疏解的空间。《布鲁克林中心区发展规划》（Downtown Brooklyn Development Plan, 2004）提出新增450万平方英尺（约41.81万m²）的新建A类办公空间以及70万英尺（约6.5万m²）辅助的零售空间, 新建1 000个住宅单元以及20万平方英尺（约1.86万m²）配套零售空间, 新增6万平方英尺（约0.56万m²）的公共设施空间（包括图书馆和剧场等新的文化资源以及科研教育机构）^[19]。

长岛市被定位为未来纽约市商务、零售和居住发展的重要中心。纽约市政府采纳了规划局的建议, 对37个核心街区重新进行区划, 提高开发强度, 并允许居住和商业轻工业功能进行混合^[22]。

除了这4个主要的经济发展核心增长区外, 纽约市的5个行政区还规划建设多个区级商务办公中心。例如2007年规划局设立的皇后区的牙买加特别中心区（Special Downtown Jamaica District）, 该地区是皇后区3个商业商务中心之一, 也是距离肯尼迪机场最近的商务中心。规划主要包括四个方面的内容:建设富有活力的机场门户商务地区;调整不合理的区划条款;保护传统邻里社区的开发强度, 促进商业、商务、居住等混合功能利用;鼓励可支付住宅的开发。其他重要商务中心还有斯塔滕岛中心区、哈姆莱125大街, 南布朗克斯161大道等, 在不同空间层面和尺度上为全球城市所需要的商务办公提供空间。

在全球城市发展涉及的多个方面, 纽约市都表现突出, 拥有超过伦敦的跨国公司总部、服务全面的金融业、多元的生产性服务业、充满活力的科技创新和文化创意业、具有国际吸引力的旅游和会展业, 汇集了全世界的精英人才, 并提供强大的信息、通信和交通服务。为实现这些维度的高度发展, 纽约通过多个层面的战略、规划和政策相互协作推进某个方面的发展。例如作为核心策略的办公空间规划和开发方面, 全市层面的规划提出新的地产开发理念和区划调整, 允许工作-生活结合的开发模式, 并制定政策提供可支付性办公空间;在专项规划方面, 设置商务办公孵化中心为主要规划应对;重点地区规划则明确了市、区两级的商务中心、办公空间发展的目标和开发重点。同时, 在面向全球城市的战略和规划中, 纽约市既制定了包含直接推进经济发展的空间开发策略, 也包含间接支持纽约市民安居乐业、提高环境品质、提升城市应对灾害能力的规划;既考虑全球流动资本、人才和旅游者的需求, 也兼顾普通市民的生活需求。这些战略和规划均关注产业发展的最新需求、可支付性和详细环节, 通过有意识的政策引导, 使得产业和空间供需双方能够契合。

对于我国城市在对接全球经济、融入全球城市网络进而打造全球城市的进程中, 需要从多个维度推进, 综合考虑核心策略、支撑策略和基础策略。通过研究分析, 理解城市新兴产业的空间需求, 在政策制定和规划编制中充分考虑细节, 提高空间的可支付性, 满足空间需求方的具体要求^[23]。面向全球城市发展的战略和规划只有满足多方空间需求, 实现国际化和本地化的双向协调, 才能确保增长的可持续性和公正性。

注：文中未注明出处的图表，均为作者绘制