20世纪90年代后期,管治（governance）研究进入中国学者的视野^[1],从地理尺度上,管治研究可概括为全球管治、区域管治、城市管治和基层社区管治^[2]。在西方研究中^[3],管治是区别于传统政府治理的新治理方式,研究发现政府治理从传统的中央政府强制力转变为中央政府与地方政府间的博弈协商,同时市场的自组织网络弱化了对政府,尤其是中央政府的依赖度,强化了市场、公众在公共治理中的参与度。不同于西方的管治语境,中国的区域治理依然强调政府主导^[4]。

随着中国参与全球竞争程度的深化,面对全球经济危机带来的冲击,“城市区域” （city—region）成为当前政府主导的治理手段,区域被认为是空间治理最为适宜和有效的空间单元^[5]。改革开放以来,面对范围大、问题多的区域矛盾,行政区划兼并常被作为消除矛盾的手段^[6],但事实上这只是治标不治本的方法。值得庆幸的是,在行政区划兼并过程中,更全面的区域治理得以快速发展。同时,区域规划作为空间调控的重要手段,成为区域治理的重要工具之一,各区域争相编制各类型的区域规划以协调区域内城市发展。

2000年以来,区域规划研究在学界一直是讨论热点之一,国内学术界的讨论主题主要集中在国外区域规划的经验借鉴^{[7, 8]}、区域规划与国民经济和社会发展规划及城市总体规划的协调^[9],对于区域规划法定化的讨论和呼吁^{[10, 11]}也一直高声不止。同时,有关中国区域规划的研究,通过解剖珠三角城镇体系规划、珠三角广珠铁路建设、长三角地区区域规划等具体案例,认为在经历了改革开放中央权力下放后,珠三角和长三角地区呈现碎片化经济和政治发展,地方政府的自由裁量权加大,新的区域规划出现自下而上、由地方政府主导的倾向^{[1, 12, 13]}。同样有学者通过对苏锡常都市圈规划实施失败的分析,指出上下级规划机构的要素互动和信息交换缺失、具体规划内容的难度以及良好规划机制的缺失,是导致规划实施失败的主要因素^[14]。

区域规划类型多样,包括城镇体系规划、跨行政区的改革发展战略或发展规划等。本文研究所指的区域规划指跨行政区、不受法律保护的空间规划或发展规划。在区域规划主体多元、实施难度大的条件下,本文尝试以《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》（以下简称《规划纲要》）为例,探索在中国区域治理转型背景下,《规划纲要》的实施路径及其动力机制,研究《规划纲要》下的区域治理模式,构建可行的区域规划实施机制。

2008年,新一版《城乡规划法》^[15]出台,对全国城镇体系规划和省域城镇体系规划的编制、实施、监督做出了明确规定,但对跨行政区的区域规划并未给予法律保障,其编制、实施、监督的主体缺位导致区域规划的落实缺乏法律依据。目前,我国的规划体系包含三大部分: 土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展规划（以下统称“三规”）。“三规”分别由国土资源部、住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会牵头进行编制,前两者有《土地管理法》和《城乡规划法》保障其实施,国民经济和社会发展规划的审批由全国人大审议批准通过,其自身就具有法律约束力。

总的来说,各类规划根据其属性可以划分为发展规划和空间规划两个系列^[16]。区域规划的内容涉及土地、空间、经济、社会、环境等各个方面,既可以包罗万象,也可以突出重点。区域规划既承担了发展规划所应有的内涵,也落实了空间规划的空间对应,对协调区域发展、缩小区域差距、解决发展结构问题等重大国家战略问题,发挥着不可替代的作用。区域规划的规划层次也在城市规划、城镇体系规划等单行政区规划之上,对区域内城市及地区的发展起着重要的认识、指导作用。然而,区域规划的编制权限不专属于某一部委,其实施也没有特定的法律进行保障（图 1）。

图 1 不同层次规划间相互关联框架   资料来源: 作者根据参考文献[16]改绘

现状区域规划不断出台,2008年以来,国务院出台区域规划达18项之多^[17],而区域规划的法律地位却严重缺失,在这样一对矛盾中区域规划在实施治理时如何发挥其真正效用?2008年,《规划纲要》正式发布,从规划公布至今已实施近5年,实施效果较显著。因此,本文通过解剖《规划纲要》的实施,探索法律地位缺失下,区域规划仍在规划实施中实现区域治理目标的路径机制。

2008年,在实体经济受金融危机影响日深的背景下,珠三角正处在经济结构转型和发展方式转变的关键时期,由广东省编制、国务院发布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》,从9大方面对应提出了新时期珠三角改革发展的9大任务,内容囊括了产业发展、区域协调、环境保护、社会建设、体制创新等诸多方面。《规划纲要》得到切实落实的路径,可从以下方面解构。

一般认为,相较于西方国家,东方的文化与制度传统更加讲求集中与协调^[19]。《规划纲要》在公布之初,便被作为政治学习的内容以省委省政府的名义下发,各城市执行力度空前。相应地,在行政管理上设立各级《规划纲要》实施管理机构。由省政府牵头,在省政府成立《规划纲要》实施工作领导小组,在省政府办公厅下设立《规划纲要》实施工作领导小组办公室,珠三角各市也相继成立相应的领导机构和办公室,办公室设在市府办,并专门匹配编制专人负责统筹协调工作,各市市长作为第一责任人,将《规划纲要》的落实纳入干部考核体系。在省实施《规划纲要》领导小组框架下,就基础设施建设、基本公共服务、产业布局、环境保护、城乡规划一体化成立5个专责工作组,具体负责细化的专项规划编制。省市两级政府和各部门形成上下联动、协调统一的局面。

在当前行政制度等级和权力明确的背景下,上级指示对下级工作具有有力的指导或指令效力。省府成立实施工作领导小组,为市级政府间沟通交流提供了良好的平台。省—市两级领导和工作架构,为实施具体工作的消息传达和反馈提供了专属的路径。行政力推动《规划纲要》实施在短期内见效明显,但对行政力的依赖容易出现短视行为,不利于城市和区域发展的客观现实选择和长效机制的建立。

在缺少类似《区域规划法》的法律保障下,《规划纲要》编制完成后,必须要有相应的法律法规保障其实施。《规划纲要》作为主要对珠三角地区进行发展指引的规划,广东省人大常务委员会会议于2011年7月29日通过《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》^[24]（以下简称《保障条例》）,明确了《规划纲要》在广东地区的法定地位,保障其实施,保证了《规划纲要》中“把加快珠江三角洲地区的改革发展上升为国家战略”的法律地位。

在地方范围内,地方条例占据较高的法律地位,具有较强的法律效力,且适用性和针对性较强。《保障条例》规定了珠三角内相关规划以《规划纲要》为依据并与之衔接,明确了《规划纲要》作为指导当前及今后一段时期珠三角地区城乡规划的编制与实施管理的根本地位。同时,该条例对区域协调做出指引,保证了《规划纲要》实施工作在市级层面的可操作性,为城市间的协作提供保障。

《保障条例》对《规划纲要》实施工作的方式、形式进行规定,相应地,省政府从实施工作开展和工作考核两方面编制相应的制度。实施工作开展制度从纵向沟通和横向协调两方面进行制度设计,上下联动与左右沟通相结合,在省市间、城市间从工作报送、会议、交流各方面规定具体的工作开展方式。

工作考核也是不可忽视的重要方面。省府通过制定《实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）〉评估考核办法》^[29]和《实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）〉督查办法（试行）》^[30]两项《办法》对实施工作进行考核,由省领导小组统一领导评估考核工作,由省规划纲要办牵头组成考核组具体实施。考核对象包括珠三角各市、省直有关单位以及省领导小组各成员单位与工作方案各项工作任务牵头单位,通过指标考核、工作测评、公众评价、督查等方式,以珠三角一体化建设、重点工作任务、重点项目建设等方面作为考核内容,考核方式和内容根据考核对象有所差异。

将各部门与各地市统一列为考核对象,《规划纲要》实施迈出了横向合作与纵向合作并行的步伐,在一定程度上避免了传统上因“条条”职能交叉对地方政府造成负面影响,或因“块块”跨境空间而在空间发展矛盾上难以协调的局面。同时,考核结果直接与官员挂钩,使考核这一环节得到重视。只是虽然在考核中引入公众评价,但实际影响力不高,且以随机采访和网络问卷的形式展开,覆盖面较窄,公众评价有“雷声大,雨点小”之嫌。

上层政府的优惠政策和财政等经济支持是《规划纲要》实施的主要抓手。首先,《规划纲要》除了给珠三角带来巨大的政策空间,也为珠三角提供了重要的政策资源。以《规划纲要》对珠三角的战略定位和目标指引为重要支撑,提出规划建设广州南沙新区、深圳前后海地区、珠海横琴新区等合作区域,作为加强与港澳服务业、高新技术产业等方面合作的载体。在《规划纲要》的推动下,横琴、前海、南沙规划得到国务院批复,上升为国家战略新区,新区发展得到国家和省的政策支持——在国家“十二五”规划中,明确提出将深圳前海、广州南沙、珠海横琴开发作为粤港澳合作的重大项目内容,成为推动粤港澳全面合作的贸易自由化“特区”^[24]; 2011年,国务院正式批复珠海横琴实行比经济特区更优惠政策^[25]; 2012年,国家发改委发布《深圳前海深港现代服务业合作区产业准入目录》^[26]。三大国家战略新区的帽子对于珠海、深圳、广州三市以及珠三角的未来发展起到了不可估量的改革核心作用。

其次,财政及经济支持进一步刺激了地方发展和政府间合作。《保障条例》第23条: “省人民政府、珠江三角洲地区各级人民政府应当建立专项资金,支持人才的培养与引进、科学技术的研究开发、技术成果产业化、技术和产品的示范与推广工作”明确要求了各类专项资金的设立以及财政投入,对地方通过重大项目、重大工程获得专项资金及财政的支持有良好的刺激作用。在2009年实施《规划纲要》的开局之年,省财政新增安排22亿元,并提前安排了50亿元各类专项资金,帮助企业缓解融资难以及开拓市场等; 提前集中安排专项资金45亿元,以竞争方式择优扶持省示范性产业转移园建设; 省市政府与各大银行机构签订了战略合作协议,授信额度达2万亿元,推动了一批重大项目特别是总投资2.37万亿元的省“新十项工程”的建设^[31]。利用《规划纲要》赋予的政策空间,省财政在扩大投资、设立各类专项资金上执行力度较强,省级资本在地方空间的选择性流动取决于地方政府根据自身发展诉求向省政府提出发展意向,再由省政府根据需求落实款项。对于跨城市的重大项目如城际轨道建设,由省政府牵头,一方面提供专项资金,一方面为沿线各城市政府提供协商、谈判的平台。

调动政府官员、学者和公众等参与者的积极性是促进规划实施的重要手段。《规划纲要》的实施通过与官员晋升考核挂钩,一定程度上推进了实施工作。中国的行政考核以经济建设为主要考核标准,因此政府官员在这样的考核机制下扮演了经济参与人和政治参与人两种角色。而以经济建设作为主要晋升资本的考核机制,又强化了政府官员作为经济参与人的角色。地方官员在仕途晋升的压力下,一方面接受上级政府的任务指示和安排,一方面充分利用资源实现地方经济利益。《规划纲要》实施领导小组机制中,已经明确实施工作责任到人,以市长为首的负责人承担首要责任,考核排名对地方和部门领导进行《规划纲要》实施工作的落实和监督有无形的压力。分数低、排名后的地市或部门,自然影响其第一把手的仕途升迁。因此,将任务落实与地方官员的政绩挂钩,是在特色体制中强而有效的实施手段。

其次,在《规划纲要》的实施工作中,公众参与的社会手段主要体现在两方面: 一是建立广东省实施《珠三角规划纲要》专家库,二是对珠三角各市进行实施工作考核时组织公众评价。建立专家库的主要目的是充分发挥其决策咨询作用,从专业咨询、理论研究和专项工作三方面为《规划纲要》的实施工作提供专业参考,参与专题调研,参加理论研究。专家作为市民社会的组成部分,在一定程度上发挥了非政府组织的作用,政府主动邀请专家进行互动,是社会管理理念的一大转变——从单一的政府管理转向多元主体协作共治,虽然仍处于较表面的咨询阶段。对珠三角各市进行实施工作考核时组织公众评价,评价得分直接计入各市考核分数中,直接影响当年各市的考核评分结果,但公众参与仅体现在规划实施评估阶段。公众是城市社会最直接的利益主体,在城市规划、区域规划中,公众参与意识增强,公众力量正逐渐增长,在区域治理转型中,应利用“全媒体”时代快捷、全面的参与渠道,强化与公众主体的互动,促进区域治理多元主体转型。

上述分析表明,在当前行政体系框架下,《规划纲要》通过行政命令传达、制订地方条例和财政与经济政策,结合公众参与等手段得到了良好的实施。然而,深层次的动因源于地方政府自下而上的区域协调与上层政府更大尺度的区域统筹两方面诉求的相互作用。在此互动中,仍以政府间的协调和互动为主,公众等社会角色仅在实施评估环节被有限度地引入,在编制环节仍然缺失,影响了公众和市场诉求在规划方案中的体现。

中国的区域治理不同于西方的区域管治,《规划纲要》的编制与实施的动力更强调政府内部体系的统筹、协调、协商,政府体系外的主体力量相对薄弱。

从《规划纲要》的实施路径和动力机制看,区域规划应是自下而上的发展诉求与自上而下的统筹诉求的结合。地方政府试图打破传统行政区经济的局限,尝试跨境基础设施建设、公共服务供给一体化（广佛同城）,谋求城市间分工与协作发展的目标; 由于区域发展的差异性,省政府出于区域统筹发展的考虑,并对现有以行政区为单位的规划体系进行补充,编制区域规划以支持、协调行政区间的合作和联系; 通过设计系列的政策、经济、法律等制度以保障《规划纲要》实施。可见,《规划纲要》的实施,依赖于地方政府与省政府间的利益博弈,而社会、市场等政府体系外主体的发展诉求、参与欲望是被排除在外的,这与西方的管治语境相去甚远,中国的区域治理仍属于政府的“内部游戏”,政府外参与者的可进入性还很弱（图 2）。

图 2 《规划纲要》下的区域治理模式   资料来源: 作者自绘

在《规划纲要》编制之前,地方政府间的合作发展诉求已经显现并逐步发展,这里以广佛同城为例。广佛同城发展始于2001年之前,市场和市民对广佛间路网衔接不足、公交不便等实际生活不便利做出最初反应^[4]; 2000年广州城市战略规划提出“西联”,加强与佛山的联系,2002年提出广佛都市圈概念,2003年佛山提出“东承”战略承接广州辐射,打破了传统行政区经济发展的局限; 2004年两市签署建设广佛区域公交电子收费一卡通系统备忘录,2007年广佛两市合编《广佛两市道路系统衔接规划》,在道路交通上对接,同年广佛轨道交通开始实施,广佛同城发展进入实质操作阶段,但仍限于广州、佛山两市间的协议推进; 2008年两市“年票”互认互通,进一步推进了同城化的发展。在此背景下,进一步延伸出城市间更深层次的协调诉求,包括跨境基础设施建设、公共服务一体化、城市分工与协作等,在一定程度上成为推动《规划纲要》编制的地方力量之一。

同时,在相当长时间里,地方经济利益仍是地方政府追求的主要目标,区域规划实际上更会被地方政府看作获得经济发展政策的工具^[6]。地方政府可以利用《规划纲要》提供的政策空间和政策资源,推动经济建设。因此,政策红利成为地方积极参与《规划纲要》编制和实施工作的主要动因。

改革开放以来,尽管国家推进了一系列旨在缩小区域差异、促进区域协调的战略,不同尺度的区域差异的扩大化及区域内部不协调的问题仍很严重。作为相对发达的地区,珠三角等区域内部的不协调问题已经成为制约其进一步发展的重要因素。从一小时生活圈的尺度,区域内部对基础设施和公共服务设施一体化有明确的需求,并具有可行性。因此,划分重点区域,通过调动这些区域内部协调的动力,促进其内部协调,有助于推进更大尺度甚至全国尺度的区域协调。

与此同时,区域规划体系的不完善,制约了区域协调发展等上层政府公共政策的实施,选择合理的空间尺度、合适的区域开展区域规划编制和实施,有助于补充和完善现有规划体系。因此,区域协调的现实需求和规划体系的补充完善成为上层政府编制和实施《规划纲要》的主要动力。

尽管《规划纲要》在编制和实施上取得了一定成效,但同样存在一系列问题。首先,在保障体系方面,在法律地位缺失的情况下,区域规划即便能够依靠地方性条例在一定程度上保障其有效实施,然而,缺乏长效机制容易受政府换届等外部性因素的直接影响,形成一系列短期行为。其次,尽管通过一系列政策红利甚至与官员政绩考核挂钩,有助于激励地方的参与,但很容易因此孳生腐败并不利于更客观公正地制定推进区域协调的公共政策; 同时,由于规划的主要实施主体是地方政府,而地方政府在实施中的“拿来主义”,即主要关注对其直接有利的方面,容易导致规划实施中存在偏差。第三,《规划纲要》通过认可和支持地方政府自下而上的发展诉求,更利于推动区域统筹协调和治理的实施,有望实现以点带面的联动效应,但社会、市场的诉求在《规划纲要》中并未得到体现,区域治理依然是政府内部的统筹协调,政府体系外的社会、市场主体力量薄弱。

受启于《珠三角规划纲要》,结合西方区域管治发展与实践,本文从区域规划内容、规划行为主体和实施保障三个方面构建相对可普适的区域规划实施机制（图 3）。

图 3 区域规划实施机制   资料来源: 作者自绘

在规划内容上,通过对区域做出准确的定位判断,合理配置空间资源,在为区域谋求政策空间的基础上,纳入地方政府间的利益发展诉求,平衡协调省政府的空间统筹诉求与地方政府的利益实现,保障区域规划实施的第一步。

规划行为主体以中央政府、省政府等上级政府及地方政府为主要构成,同时设立专门组织、负责区域规划实施的区域常设协调组织,在省—市—区各行政层级均设立与之对接的专属部门,保证实施工作信息上传下达的有效进行。强调企业、非政府组织、公众等多元主体参与区域规划编制和实施的全过程,可更充分地考虑整体公众利益。通过信息化管理贯穿区域规划实施全过程,在地市间协调时可实现实时资源共享、经验共享、问题探讨,以提高区域规划实施中的协调效率。

实施手段包括行政、法律、财经以及考核监督等方面。自上而下的行政命令在现今制度下仍是十分有效的信息传达和实施的途径,区域的发展往往是跨行政区的,在复杂的行政关系中,行政协调有不可替代的作用。区域规划至今仍是非法定规划之一,其合法化仍是区域规划发展中不可忽视的重要过程,以保障区域规划的权威性和强制性。财经手段包括财政政策、投资导向。通过在区域最高级政府区域规划实施办设立专项规划基金,由各地市提出申请并分步骤下放。通过重大项目、资金控制的模式,使区域规划中跨边界的大型项目得以有效实施。

考核监督手段包括工作制度化、考核可量化两方面: 将实施工作制度化,可更高效管理规划实施工作; 可量化的考核指标对于任务落实考核可达到直观、可信的效果,通过打分制将专家、领导、公众的意见分数结合,对评价区域规划实施工作更公平。

有别于西方的区域管治强调公共政策和市场力量,以及政府系统在区域管治中地位弱化的情况,中国的区域规划作为区域治理的重要工具,自上而下的政治管理体制在当前规划实施中是不可或缺的,甚至是至关重要的; 同时配合一定的自下而上反馈机制,使得区域规划的实施具备跨尺度实施的通道。其次,区域规划的成功实施,必须通过有效的机构设计和制度加以保障,在上层政府的空间统筹与地方政府的利益实现上达到博弈平衡点,并借力于集权体制与地方官员的政治前途。可见,中国的区域治理更多的仍限于政府体系的“内部游戏”,外部反馈声音很弱。最后,本文借鉴《规划纲要》的实施机制,尝试构建区域规划的实施机制,希望在区域规划热情未减之时,对其他地区实施区域规划有所帮助。