大都市区治理(Metropolitan Governance)是城市区域规划、发展与公共政策的热点主题^[1], 实现区域协调发展和深层次区域协作成为大都市区面临的挑战^[2]。尽管城市之间存在空间隔离和行政制度障碍, 但社会经济等功能联系却不断增强^[3]。全球化和区域一体化趋势下, 资本、技术、劳动力等要素跨行政区流动需求不断提升。一方面, 这些要素的跨市流动在一定程度上能重塑某些地区的空间结构和发展优势, 导致其他地区失去相对发展优势。另一方面, 城市之间的行政职能与组织特征会成为要素跨界流动的壁垒, 降低资源流动与配置效率, 进而阻碍一体化进程。如何通过有效管治, 加强城市之间功能整合与协调发展变得日益重要。在北美, 都市区管治呈现“合并型单一政府”、“联邦制双重管理”和“协作管理”等多种模式^[4]。在持续城市化的中国城市, 如何降低城市之间的行政壁垒, 提升资源要素跨市自由流动与高效配置, 成为区域协调发展的重要问题。目前, 同城化作为城市间相互协作的高级形式, 成为国内城市区域重要的空间治理模式。

同城化发展在规划战略或协议框架的基础上, 通过基础设施、产业发展和行政管理等措施逐步推进一体化发展, 以满足日益增长的城际联系与要素流动需求。近年来, 为满足和强化城市群内部城市之间的社会经济联系, 同城化成为提升地区联系和竞争力的新措施, 如深港同城、京津同城、广佛同城、沈抚同城、厦漳泉同城、宁镇扬同城、长株潭同城、合淮同城等。跨市交通的规划、建设与政策作为促进各种要素同城化流动的重要走廊, 涉及多层次政府主体的治理与协调。如何以跨市交通规划与政策促进同城化成为重要的理论和实践问题。广佛都市圈作为珠三角一体化发展的重要载体, 通过积极的制度、政策制定引导区域增长^[5]。截至2014 年月24 日，一项调查显示，46.3% 的调查者期待通过建设同 城交通网络促进广佛一体化^[6]。因此, 本文以广佛同城化为案例, 重点分析同城化背景下广佛城际轨道交通、道路交通、公共交通与出租车交通的规划。截至2014年5月24日, 一项调查显示, 46.3%的调查者期待通过建设同城交通网络促进广佛一体化与政策, 揭示跨市交通发展的模式、问题与对策, 为国内同城化规划发展与都市区治理提供政策建议。

随着城市经济增长与空间扩张, 区域性的公共问题逐渐凸现。单一的城市政府难以单独应对复杂的区域性公共事务, 需要逐渐转变为具有复合功能的大都市区^[7]。因此, 城市区域的合作治理成为普遍的选择。如何推进区域治理, 实现治理模式创新, 成为引导区域增长的重要方向。城市发展需求与实践不断推动大都市治理理论和模式的演进^[8]。

城市治理理论主要经历了三次范式转换, 即从传统区域主义和公共选择理论转向新区域主义(New Regionalism)^[7]。不同的治理模式反映了都市区治理观念和资源配置机制的演进(图 1)。从调控机制看, 主要有科层制、市场和网络等三种资源配置与协调模式, 分别对应着“都市政府集权化主导”、“市场分权化竞争”和“多主体网络化合作”等三种治理模式^[9]。这三种模式的内涵各有侧重, 但过于强调政府或市场主导的治理模式普遍受到质疑。例如, 政府主导的集权化治理过于强调区域政府的权力与职能, 难以保障公共资源有效供给和合理配置;而市场分权化的治理容易导致恶性竞争和资源浪费, 也难以弥补集权化治理的缺陷^[10]。

图 1 三种区域治理方式的模式与特征   资料来源:作者整理绘制

20世纪90年代以来, 新区域主义逐渐成为区域治理与发展策略的理论基础。新区域主义关注有效的地域空间组织和区域协调机制^[11], 倡导“多种涵义的区域空间、多层治理的决策方式、多方参与的协调合作机制”等论点^[12]。与传统区域观念和公共选择视角相比, 新区域主义强调治理的过程, 主张在相关主体间建立有效的协调机制来应对区域公共问题, 提高城市区域竞争力^[1];主张通过“开放性、介入性、包容性和合作性”的治理推进区域合作进程^[13]。在我国, 政府政绩考核机制只关注行政辖区内的经济效益, 致使行政区之间各自为政, 缺乏有机联系和协作, 并且同一行政区内各部门也缺乏有效衔接和功能整合, 造成行政壁垒和效率降低等问题。因此, 学者尝试从制度创新和协调机制层面提出跨市增长策略, 如“保持开放的制度空间范围、形成多元化组织管理、建立网络型的管治体系、重视非正规制度建设、构建相互依赖的产业集群和公共设施建设”等策略^[14]。

区域一体化有利于提高城市吸引投资的能力, 缩小城市之间的差距, 促进区域内部协调发展。同城化作为当前区域合作的重要阶段和高级形态, 是指城市或地区之间通过经济、市场、行政、制度、文化、基础设施等手段, 破解行政区划壁垒, 实现一体化发展的过程^[15]。其最重要的目的是打破城市之间的行政壁垒, 建立良好的区域协调机制, 在跨市的空间范围内统筹基础设施与公共服务供给。

同城化顺应了城市竞争力提升的现实需求和特定阶段社会经济发展趋势^[16]。同城化发展需要具备一定的基础, 区域内各城市之间应存在一定的关联性、差异性和通达性^[17], 呈现四个方面的特征^{[16, 17]}:（1）同城化是相邻城市特定发展阶段的路径选择。在相邻城市经济密切、资源存在互补时才可能形成同城化的需求。如2000年初《广州市城市总体规划(2001-2010)》正式提出“西联”佛山的空间增长战略, 随后佛山市提出“东承”的空间策略, 以实现广佛空间整合发展;（2）同城化具有距离门槛。在适宜的空间距离内, 才能实现设施共享和一体化发展;（3）同城化城市是区域发展的增长极;（4）城市间经济结构的差异性是形成合作的基础。在区域竞合的需求下, 我国已有多个条件成熟的地区开展同城化实践, 以不断加强一体化进程和综合竞争力。

在官方正式提出“广佛同城”之前, 自20世纪90年代开始, 在佛山的黄岐便出现了类似广州中心区中山八路的“中山九路”现象, 很多广州人搬到黄岐居住, 广佛民间自发的融合开始显现^{[18, 19]}。历史上广佛两地基本上都隶属于南海、番禺两县, 相似的历史、文化和经济等地缘特征成为广佛同城发展的基础:（1）广佛两地根源于广府文化, 在很长的时间内, 广佛均处于同一个行政建制内, 相似的血缘和历史、文化观念成为广佛同城的文化基础^[20];（2）广佛地域毗邻, 具有200 km的接壤边界, 在跨界地区人口密度较高（图 2）, 现有跨界交通设施为两市开展同城化合作奠定了基础;（3）产业经济联系。广佛两市的产业结构具有关联性和互补性^[21], 符合同城化需求。20世纪30年代, 佛山以丝织、制陶、制药等产业为主的各镇街商铺向广州转移, 作为传统商业旺街的广州西关的十八甫成为佛山商贾搬迁目的地^[22], 形成了“前店后厂”式的产业和经济联系^[20]。当前, 由于广佛城市功能的分工与差异, 广州在休闲、商业等领域呈现吸聚优势, 而佛山则成为广州的居住选择地^[23], 广佛之间流动需求和规模日益增大。

图 2 广佛行政边界与人口密度空间分布（2012 年） 资料来源:作者绘制

2000年以来, 广佛同城发展的合作内容不断深入和具体, 逐渐从城市层面上升为省级、国家战略(图 3)。2000年初, 广州市政府提出“东进、西联、南拓、北优”的空间发展战略, 其中“西联”即广州往西联合佛山发展^[24]。此后, 两市在行政区划上有所响应。广州市于2000年进行行政区划调整, 将番禺市和花都市撤市设区, 并入广州市。随后, 2002年12月, 佛山市响应广州市“西联”战略, 撤销佛山市城区和石湾区, 设立禅城区, 原佛山市城区、石湾区和原南海市南庄镇的行政区域并入禅城区;撤销南海市、顺德市、三水市和高明市等县级市, 设立佛山市南海区（不含南庄镇）、顺德区、三水区和高明区, 形成大佛山的城镇空间格局^[25]。2003年, 针对广州“西联”策略, 佛山提出“东承”战略, 主动承接广州的辐射和带动作用, 实现错位发展。同年, 广州市组织开展《广佛都市圈协调规划研究》, 为了充分发挥广州、佛山的经济优势, 2003年7月、11月先后主办以“广佛区域合作与协调发展”为主题的研讨会^[26]。2005年, 广佛联合开展“广州·佛山区域合作发展论坛“^[27]和《广佛两市道路系统衔接规划》^[28]。2008年, 国务院正式批复《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》, 提出“强化广州佛山同城效应, 携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群”, 广佛同城化从区域合作层面上升到国家战略。2009年3月, 广州、佛山第一次举行市长联席会议, 并签署《广州市、佛山市同城化建设合作框架协议》^[29], 同年编制《广佛同城化发展规划（2009-2020年）》^[30]。2010年广佛地铁开通, 标志广佛同城化协作上升到了新的高度。

图 3 广佛同城化的发展历程 资料来源:作者根据广佛同城发展相关措施绘制

良好的协调机制和规划实施是实现跨市合作的重要基础。行政区划调整和非正式区域协调是我国区域治理的主要方式^[31]。对于广佛同城化, 广州和佛山都通过行政区划调整作为空间整合的基础, 也以正式或非正式的协调推动同城化发展。目前, 广佛同城以垂直型的合作框架^[32], 通过四个层面的管治机制^{[32, 33]}, 不断降低行政壁垒, 提升跨市要素流动的自由度和效率, 促进同城化发展（图 4）。（1）四人领导小组。由广州、佛山的市委书记和市长组成, 进行广佛同城发展重大事项的协调和决策, 制定同城化发展的大方向。（2）市长联席会议。由广州和佛山的市长召集会议, 两市发改、交通、建设、环保等部门负责人参加, 原则上每半年召开一次, 负责检查上一阶段同城化建设的实施情况, 进行重大事项的协调, 编制重点工作计划和同城化建设规划。（3）分管市领导同城化工作协调会议。由广佛分管副市长负责和组织召开, 审批广佛同城化建设重点计划方案, 解决包括基础设施共享、道路衔接等事务的具体协调。（4）对口职能部门专责小组。由发改、交通、建设、环保等职能部门组成, 负责专职领域的衔接、协调和具体措施制定。

图 4 广佛同城化跨界协调与规划实施机制 资料来源:作者根据《广佛同城化合作建设框架协议》材料改绘

在广佛同城化的协调框架下, 同城化项目通过“自下而上”的立项机制与“自上而下”的实施监督机制推动建设。在项目立项上, 首先由规划、交通和经济等部门和区政府向市长联席会议办公室上报下个年度的工作计划, 联席会议办公室根据同城化战略进行评估和筛选部门项目, 设立为新项目, 并列入年度重点工作计划草案。其次, 经过广佛市长联席会议审批通过后, 工作计划内的项目开始落实与实施。在项目实施上, 呈现“自上而下”的特征, 受到市长联席会议、同城化工作会议等多层面的监督检查。

跨市交通基础设施规划、建设与政策是促进城市之间要素流动的实践措施, 影响同城化的发展。广佛同城化战略实施以来, 两地通过跨市轨道交通、道路交通、年票互认和出租车的规划与政策推动同城化进程。

广佛地铁横跨广州海珠区、荔湾区和佛山禅城区、南海区, 是珠三角城际轨道交通规划线网最早开工的线路, 也是国内第一条全地下的城际轨道线^[34]。2002年, 《珠三角城际轨道交通规划》通过国家审批之后, 广东省政府将广佛地铁作为示范点, 积极推进建设。在融资上, 广州和佛山两市分别作为广佛地铁的投融资代表, 并成立广东广佛轨道交通有限公司作为法人代表, 共有四个股东:广东省铁路集团有限公司（占22.2%）、广州地铁公司（占45.2%）、南海地下铁道有限公司（占16.8%）和佛山市地下铁道有限公司（占15.8%）^[35]。由于佛山市行政区划调整, 南海地铁与佛山地铁合并成立佛山市轨道交通发展有限公司, 代表佛山市政府进行广佛地铁建设融资。广佛地铁项目总投资146.75亿元, 由于一些因素, 原本由广东省政府承担的22.2%的股份撤销, 只提供约14.7亿元的现金补贴, 其余的由广州、佛山两市按51%和49%的比例出资建设^[36]。2007年6月, 广佛地铁全面动工, 2010年10月, 广佛地铁首通段（魁奇路-西朗段）开通, 2015年将实现全线通车（魁奇路-沥滘）。广佛地铁全线通车后, 广州海珠区到佛山禅城区全程仅需大概40分钟。

由于广佛地铁由于广佛地铁融资主体和比例的调整, 以及建设时间的约束, 广佛轨道交通公司提议采用“建设管理委托业主代理”的形式, 将建设与运营委托给广州地铁总公司, 经过广佛两地政府的审议得到批准。这种方式直接运用广州地铁的经验和优势来降低相关建设成本, 并多次召开整体拆迁和项目建设的联动协调会议, 提高项目建设效率。此外, 广州规划建设的2号、6号、7号、12号等线路均预留了与佛山地铁的接口, 推动广佛轨道交通衔接。

2006年, 广佛两市规划、交通部门联合编制《广佛两市道路系统衔接规划》, 提出“共享共建区域交通基础设施”^[37], 此后有17个路口由佛山通向广州的“佛山一环”通车, 减少了广佛之间的交通时间与费用。根据《广州市、佛山市同城化建设合作框架协议》, 广佛提出通过交通枢纽、高快速路和轨道交通的对接, 实现广佛同城交通发展目标, 即建设“广佛共享的交通枢纽”、“广佛一小时道路交通圈”和“广佛半小时轨道交通圈”^[38]。在广佛跨市道路建设中, 一些线路由于广佛政府利益的一致性, 建设比较顺利, 如广佛新干线一期工程;但也有部分线路由于城市行政区内拆迁、税收等成本承担与利益共享的不对等, 导致建设项目面临约束, 进展缓慢, 如海八路-龙溪大道和三善大桥建设。

广佛新干线一期为双向八车道, 全长9.24 km, 行车速度为60 km/h, 是接通南海东西部板块、联系佛山与广州的重要干线通道（图 5）。广佛新干线建成后, 由南海中心城区、禅城中心城区、狮山新城到广州中山八路的车程将降低为8~20分钟, 成为广佛中心城区之间最快的城市道路, 有利于佛山全面接受广州的辐射, 促进沿线地区的土地开发和产业发展, 并有效解决广佛路的交通拥堵问题。2008年10月, 广佛新干线一期工程（盐步路段）通车, 成为来往广佛最快捷的道路之一^[39]。

图 5 广佛跨市道路交通设施建设 资料来源:http://roll.sohu.com/20120615/n345664832.shtml

从南海大道到海八路再经龙溪大道进广州是居住在佛山的“候鸟”去往广州常走的一条路（图 5）。2011年底, 投资13.4亿元的海八路金融隧道通车, 随后, 一直阻断在广佛间的五丫口收费站撤销。然而, 广佛在快速路的对接上仍存在问题, 如龙溪大道未能实现快速化, 交通灯较多, 车速缓慢等。2012年广佛同城化第五次市长联席会召开, 两市对龙溪大道的快速化仍存在分歧:广州方面提出, 虽然龙溪大道快速化改造方案已经完成, 但涉及大量征地拆迁及桥隧建设, 融资难度大, 建议暂缓项目建设;而佛山方面认为, 海八路快速化已经全面完成, 龙溪大道如果暂缓快速化改造将会严重影响全路段的通行能力^[40]。

总体而言, 广州与佛山之间的衔接道路, 通常是佛山先打通, 而广州却没有进展。这与两市修建道路的成本差异有关。据统计, 佛山修1 km公路大约需要1亿元资金, 而广州因老城区拆迁补偿较高（最低约为2.5万元/m²）, 修1 km道路的成本高达10亿元。相似的同城化的积极性差异也反映在三善大桥扩建工程上。2009年, 连接顺德龙洲路和番禺市良路的三善大桥扩建工程列入广佛同城化工作计划。按照计划, 该工程应于2012年完成前期工作并力争动工。2011年第四次广佛市长联席会议再次明确要求番禺、顺德两区共同扩建三善大桥, 并签订共建协议。然而, 2012年广佛第五次市长联席会议上, 广州方面认为随着周边一些项目的完成, 三善大桥的客流量下降, 建议暂缓该项目;而佛山表示, 目前该桥仅为双向两车道, 项目缓建会形成交通瓶颈, 影响国道通行能力, 建议广州尽快落实资金, 按原计划推进建设。

2008年10月起实施了广州和佛山市籍车辆试行车辆通行费年票互通的措施, 促进广佛同城化发展。广州市籍的机动车凡购买了广州市有效年票, 往返佛山市五区内所有收费站（共19个）可以免缴车辆通行费。同样, 佛山市籍的机动车购买了佛山市有效年票, 往返广州市中心城区收费站（23个）也免缴车辆通行费。据广州和佛山交通部门统计, 广州每年收取佛山籍机动车辆通行费约1 204万车次, 日均约3.3万车次;佛山收取广州籍机动车辆通行费约1 939万车次, 日均约5万车次^[41]。通行费年票互通后, 广州市区内收费额将减少30%, 极大降低广佛跨市通行的成本。然而, 广佛跨市道路交通政策的促进效用仍需检验。一方面, 在广佛车辆通行费年票互通中, 佛山将五区所有收费站全部纳入年票互通范围, 但广州则仅限于中心城区内, 番禺、从化、花都、增城四区尚未纳入年票互通范围^[42]。另一方面, 广州市“限（制）外（地车）”政策在一定程度上也阻碍广佛一体化发展^①。随着广佛跨市道路交通出行规模的增长和方式的增多, 跨市交通政策需要充分论证, 无论是广佛“年票互通”, 还是广州“限外”政策, 其实施细则将直接促进或限制广佛同城发展。

广佛同城之前, 两市出租车不能跨区载客, 广州出租车载客来佛山后, 必须到原设立的6个回程点候客;而佛山出租车搭客到广州后只能空车返回, 否则均将面临5 000~1万元罚款。由于广佛旺盛的跨市出行需求, 两地自发形成了一些非正规的异地出租车回程载客点, 如大沥黄岐、桂城海三路等。在同城化趋势下, 为了降低出租车返程空载率, 两地交通部门协商后同意互设出租车配客点。2010年1月, 两地交通部门达成协议, 广州开设坑口等三个佛山出租车回程候客点, 佛山在五区开设16个广州出租车回程候客点^[43]（图 6）。新设置的出租车回程点规范了出租车运营, 方便居民异地打车返城, 也提高了出租车跨市运营的经济效益。

图 6 广佛两地出租车回程点分布图 资料来源:作者绘制

随着广佛同城上升为国家层面发展战略, 广佛逐渐从非正式协调向正式的协调机制转变, 通过垂直型合作框架, 从项目立项和实施监督等层面促进跨市交通建设与发展。在佛山, 形成了南海、顺德、高明、三水四区与禅城区之间的公交专线和四区内部的公交线路系统。在广州都市区内部, 形成了包括轨道交通、公交、出租车等交通线路网络^[44]。随着广佛地铁的规划、建设与运营, 广佛综合交通衔接规划, 广佛跨市公交系统和出租车政策的日益完善, 逐渐形成了多层次、多模式的交通系统（图 7）, 以满足日益增长的跨市交通出行需求。在广佛的行政边界地区, 通过跨市地铁、道路建设、年票政策和出租车回程点设置, 使得跨市交通网络与广州、佛山内部交通系统形成了良好衔接, 促进一体化发展。

图 7 广佛公共交通系统示意图 资料来源:作者整理绘制

新时期区域一体化需要地方政府之间建立合作机制, 实行空间管治, 消除行政壁垒, 实现共赢的空间格局。然而, 由于“地方政府差异较大、缺乏有效的法律约束、政府合作机制和执行力薄弱、地方政府间利益协调困难”等问题, 导致府际合作存在障碍^[45]。对于广佛跨市交通而言, 取得较大突破的同时也存在一些问题。在广佛道路衔接上, 通常是佛山建设进展较快, 而广州由于建设成本高昂、拆迁困难等因素, 道路建设进展缓慢, 影响跨市交通发展效率。这种成本承担和利益分配的不对等关系导致广佛跨市交通衔接建设周期延长^②。一方面, 广州和佛山分属不同行政区域, 难以避免两地政府的地方保护主义^[19]。另一方面, 现有广佛合作框架缺乏常规管理机构和激励机制, 导致跨市交通难以实现无缝对接与融合发展。例如, 在海八路-龙溪大道快速化建设项目上, 佛山将其列为“启动项目”, 强调建设进度和效率, 而广州方面只完成前期立项, 实施开展进程缓慢。直至2009年广佛市长第二次联席会议上, 在广州市长的督促下该项目才开始动工, 但项目进程依然缓慢。因此, 在广佛双方城市发展战略与利益博弈下, 需要建立常规的管理机构和良好的激励机制, 实现成本分担与利益分配的对等和平衡, 调动广佛双方参与跨市交通发展的积极性。

与传统区域主义和公共选择理论相比, 新区域主义空间管治模式更强调地域空间的组织和区域多重利益主体协调机制的构建。广佛同城空间治理模式是新区域主义理论在珠三角一体化进程中的有效实践, 以推动广佛跨市交通设施与公共服务发展。良好的制度环境、合理的组织安排和完善的区域合作规则是构建府际合作机制的基础^[46]。现有广佛合作协议框架下, 跨市交通规划与政策需要更有效的府际沟通途径与协调机制。然而, 地方保护主义和拆迁、税收等成本承担与收益分享的博弈, 导致府际合作面临困境, 如广州“限外”政策在一定程度上影响广佛同城化进程。随着跨市多样化交通需求的增长, 寻求新的战略以突破地方政府合作的困境, 构建良好的协调机制保障跨市交通供给, 成为广佛同城化的重要方向。

第一, 构建权威、高效和常规的管理机构。目前, 中央政府在组织管理、合作立法、多元合作、要素流动和税收等方面对地方政府合作缺乏有效的政策支撑^[46]。我国构建区域一体化发展主要有两种方式:（1）撤市（县）设区, 是“中国城市惯用的行政办法”, 将临近的城市纳入中心城市的管辖范围, 扩大城市空间和行政管辖范围, 提升一体化发展;（2）参考都市区做法, 构建由政府推动的协调平台, 共同成立协调机构, 在充分协调的基础上解决一体化问题^[47]。面对大都市区增长的诉求, 大都市区政府管理复杂网络和都市区利益互动的能力非常重要^[4]。目前, 广佛同城发展仅限于广州与佛山市政府之间的协调互动, 尚缺乏责权明晰的常规管理机构。曾有提议“构建独立于广佛政府之外的权威、高效的第三方组织”^[48], 然而现行行政制度下, 该方案可操作性较低。广佛两市共同组建面向同城化重大事项建设与协调的常规行政管理机构, 或许有助于突破府际合作困境, 实现基础设施融资、成本承担和利益分配等问题协调, 促进同城化发展。

第二, 建立可操作的激励机制。合理的政府激励机制有利于资源合理配置, 提升区域整体福利。处于探索阶段的广佛同城发展框架建立了良好的项目开展机制, 但并未建立合理、可操作的激励机制, 成本与利益分配陷入不对等困境, 导致跨市交通建设与政策难以有效沟通, 降低了同城发展效率。

第三, 鼓励多元主体公共参与。作为我国快速城市化的前沿阵地, 珠三角城市区域的空间治理呈现政府主导的特征^[49]。在广佛地铁、道路交通规划与建设、出租车市场管制中, 政府相对主导, 负责建设融资与运营管理。广佛跨市交通在规划、建设与政策制定过程中缺乏企业、居民等其他利益主体的公共参与, 一定程度上阻碍了跨市交通建设与政策实施效率。

第四, 推动“政府+企业”的跨市交通建设。现有广佛跨市合作框架下, 城市政府主要承担了广佛跨市交通设施和公共服务供给。由于需要经过“立项、讨论、审批和实施等复杂、周期较长的程序, 导致跨市交通发展缓慢。促进”政府+企业“共同推动的跨市交通发展有助于提升跨市交通发展水平, 加快同城化发展。存在利润空间的前提下, 企业能更积极参与跨市交通的建设和交通服务供给。如广州第二公共汽车公司参与南海公共交通运营改革, 获得南海交通客运有限公司70%的产权, 高效推动了广州与南海地区“普通巴士、城市巴士、快速巴士”三级巴士网络建设^[50]。

在快速城市化和机动化的背景下, 区域经济要素跨市流动的需求日益增长。面对这种增长趋势, 政府之间治理需要建立良好的协调机制以消除行政壁垒, 满足跨市交通需求。随着区域合作治理成为普遍选择, 强调分权与协调发展的新区域主义逐渐成为区域治理的“第三条道路”。本文在空间治理理论的基础上, 重点分析广佛在地铁投资建设、道路交通建设、年票互认和出租车管理等跨市交通规划与政策的尝试, 以反映新区域主义治理在珠三角的实践, 希望对其经验与问题的总结能为国内跨市交通供给和空间管治提供参考。

我国现有空间管治的框架下, 尚缺乏类似于美国都市区规划委员会（MPO）进行跨市交通规划与供给管理的行政机构, 再加上城市间成本与利益共享机制难以协调, 导致跨市交通设施合作建设与服务供给难以满足日益增长的多样化需求。面对同城化发展趋势, 广佛跨市空间治理逐渐从非正式协调向正式协调发展, 并且建立了由广佛政府主导的跨市重大基础设施项目立项、建设和监督相结合的治理框架, 推动了交通、产业、环保等同城合作与发展。在应对日益增长的跨市交通需求上, 这种层层衔接的跨市治理模式通过地铁投资、道路建设、年票互认和出租车管理等跨市交通规划、建设和管理的协调, 在一定程度上降低了行政壁垒, 推动了跨市交通的高效发展。然而, 广佛现行治理框架仍缺乏合理、高效的府际协调机制。

中央政府向地方政府分权, 政府向市场分权是区域管治战略变化的基础。区域一体化空间战略下, 都市区跨市居住、旅行和通勤等交通需求日渐增加, 如何协调地方政府之间的利益关系, 有效推进跨市交通规划、建设和政策将是多数城市区域面临的普遍问题。广佛跨市交通规划与建设的经验和问题能够为类似现象提供良好的借鉴。在不改变现有行政管理体制和行政区范围的前提下, 未来我国跨市空间治理的重点是建立有效的实施机制与政策保障, 以协调城市政府之间合作成本与利益分享。潜在的发展方向主要包括:构建由多边政府参与的权威、高效、规范的管理机构, 建立可操作的政府激励机制, 鼓励多元利益主体参与, 以及建立“政府+企业”共同推动的跨市交通发展。