当前,保障性住房建设是国内民生话题的焦点,解决中低收入群体的住房困难已成为国家和地方政府工作议程的“重中之重”。国家十二五规划纲要明确提出“基本解决保障性住房供应不足的问题”;十八大报告也提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度,加强保障性住房建设和管理,满足困难家庭基本需求。”

实际上,我国保障性住房正处于大规模建设时期,各种类型的保障性住房建设加快推进,已初步制定了针对不同收入人群的保障房管理办法,为1 000多万个住房困难家庭解决了住房问题。然而,在保障房建设和管理的实际运作过程中,全国许多城市面临着一些迫切需要解决的难题,例如由于缺乏充足的资金支撑和土地供应,保障性住房建设进展较缓慢;在监督和管理方面,地方政府欠缺透明、公开、公平的准入和退出机制,并缺乏完善的组织管理制度;多数保障性住房住区建设在郊区,造成居民生活、交通不便等^[1]。香港的公营房屋建设是世界公认的成功典范,经过60年的发展完善,已形成了一套较为完善的公共房屋制度（简称“公屋制度”）,不仅提供了大规模的公屋,也积极致力于为公屋居民提供满意的居住质量和管理服务,形成了许多可以借鉴的经验。为了更好地落实我国住房保障政策,不仅需要对当前国内保障房建设的现状及问题进行剖析、总结,而且需要借鉴学习其他城市、国家在住房建设方面的成功经验。

广州作为国内实施经济适用房、廉租房政策的先锋城市之一,研究其保障性住房的建设现状及存在问题,对完善全国城市住房保障政策体系具有重要意义。笔者对广州市金沙洲新社区、同德围同德花园、大塘聚德花苑、天河棠德花园等4个典型保障房小区的发展进行了长期跟踪,并在2011年、2012年和2013年对上述4个小区进行实地调研和访谈;另外,笔者还走访了广州市住房保障办公室的相关工作人员以及街道家庭综合服务中心的工作人员,以深入了解保障房小区建设、管理和居民入住小区后的情况等。在对广州保障性住房的建设发展现状进行调查研究的基础上,从组织管理架构、土地和资金供应情况、社区环境等方面切入,分析当前广州保障性住房建设存在的不足,并与香港公营房屋的建设经验进行比较,探讨一些可行的解决策略。这对国内正如火如荼开展的保障性住房建设具有一定的参考意义。

广州市保障性住房的建设受国家宏观政策影响显著,每个发展阶段与国家对保障性住房的建设要求保持一致。根据广州市保障性住房建设的实践,结合国家的重要政策节点,可以将其建设历程划分为三个阶段:1986——1997年,单位体制内的解困、安居阶段;1998——2006年,由单位体制内向低收入群体过渡阶段;2007年至今,面向中低收入群体阶段。经过上述三个阶段的发展,广州市保障性住房制度渐趋完善,供给数量增幅显著,仅在2007年和2008年,全市保障性住房的建设数量就已超过了前两个阶段的总和;保障对象范围也不断扩大。另外,广州率先在全国出台了《广州市城市廉租住房保障制度实施办法》等政策文件,制定了经济适用房和廉租房的量化标准,受保障家庭的人均居住面积标准从7 m²提高到15 m²,并初步建立了针对不同收入群体的“廉租房→经济适用房→公共租赁房→限价房”的多层次住房保障体系（表 1）。总体来说,广州市保障性住房建设的成效显著,2011年9月已解决97%登记在册的77 177户低收入家庭的住房困难^[2]。

表 1(Table 1)

表 1 2010 年广州市保障性住房主要类型一览 供应方式 廉租房① 经济适用房② 限价房 公租房③ 始建时间 1998 年 1998 年 2008 年 2010 年 供应方式 租赁 销售 销售 租赁 保障人群 低保家庭， 低收入家庭， 特困家庭 低收入家庭， 住房困难的家 庭 购买商品房能力 不足家庭 中等偏下收入 家庭 申请条件 家庭人均月 可支配收入 < 800 人均建筑面积 < 15 m2 ；家庭 人均总资产 净值 < 9 万元 家庭人均月 可支配收入 < 1 524 元；人 均建筑面积 <15 m2 ；家庭 人均总资产净 值 < 11 万元 人均建筑面积 <15 m2 ；具有广州 户籍，达到晚婚年 龄的家庭年收入不 超过20 万元，个 人收入不超过10 万元的首次置业者 家庭人均 月可支配收入 < 1 250 元；无 房；家庭人均 总资产净值 < 11 万元 保障力度 1 元/m2· 月 租价 不超过成本价 3% 的微利价 同区域、同类型商 品房价格的70% 不高于市场价 的80% 建设方 地方政府 地方政府，社 会力量 地方政府， 社会 力量 地方政府，社 会力量   资料来源：《广州市城市廉租住房保障制度实施办法（试行）》 （穗府[2007]48 号）；《广 州市经济适用住房制度实施办法（试行）》 （穗府[2007]48 号）；《广州市公共租赁住房制 度实施办法（试行） （征求意见稿）》

表 1 2010 年广州市保障性住房主要类型一览

广州市保障性住房的申请条件较为严格,例如只有家庭人均月可支配收入 < 800元的市民才有资格申请廉租房（表 1）,这致使很多有真正需求的市民难以入住。2011年市政府加快了建设步伐,提供了约5 000套保障房并新开工建设了8.5万套^[3],但面对数量庞大（超过400万名）的非本地户籍人口、新就业大学生、外来务工人员等中低收入群体的住房困难压力,广州市保障性住房的覆盖面和覆盖群体仍显得“杯水车薪”,有待继续扩大,更多的保障房建设亟待提上政府议程。

广州市已初步建立了一套保障性住房申请准入机制、监督管理机制、退出机制等。就管理主体而言,主要包括:2009年11月成立的广州保障性住房办公室（以下简称“市住保办”）是局级事业单位,专门负责广州保障性住房建设,主要职责包括制定和执行保障房土地和年度计划,监督和管理保障房等;2010年成立的广州市保障性住房建设管理领导小组,由市长担任组长,主要负责监督保障房进度和解决重要问题,市住保办成为其执行机构（图 1）,这进一步提升了住房保障管理机构的行政层次。但在实施运作中,广州住保办虽主要负责保障性住房的管理和监督,但需要和规划、国土、发改、财政等其他部门一起讨论制定保障性住房的相关规划及建设管理政策。

图 1 广州保障性住房的管理架构 资料来源：作者自绘

近年来,为规范保障性住房的建设管理工作,广州市不仅建立了市、区、街三级住房保障资格联网审核体系,而且在退出机制构建方面,也制定了《广州市城市廉租住房保障制度实施办法（试行）》和《广州市城市经济适用住房保障制度实施办法（试行）》,并在2009年率先出台了《广州市保障性住房小区管理扣分办法（试行）》^④。为配合扣分办法的执行,政府设立派驻保障性住房小区工作站,加强违规行为巡查和物业服务指导。然而,住房保障在基层的管理力量仍十分薄弱。当前保障性住房住户申请资格的审核需要当地的街道办和居委会协助,而在后期动态监督、物业管理、定期审核方面尤其缺乏充足的人员,这很大程度上制约了保障性住房监督和管理工作的开展。另外,广州市保障性住房建设管理领导小组的组成成员相对单一,主要是政府各相关部门的负责人,在保障性住房规划、相关政策制定方面的公众参与程度较低,而公众也缺乏表达自己“话语权”的渠道。

当前国家出台的相关政策虽然规定了地方政府在住房保障上的事权,但没有赋予相应的财权,即在财政预算上并未充分考虑保障房建设的需要,致使地方政府在上级政府安排的大规模保障性住房建设任务面前“捉襟见肘”。当前,广州市保障性住房建设的主要资金来源是公积金增值收益、土地出让金净收益及市政府财政拨款等,而这些来源均存在一定的变数,无法保证建设资金的长期性和稳定性。另外,长期以来,各地方政府（包括广州市）对廉租房和经济适用房的建设缺乏足够的重视,一直未按国家政策要求足额提供土地出让金的5%用于保障房建设^[4]。

在当前的制度环境下,土地出让的资金占地方政府财政收入的20%~50%,相比之下,保障性住房的土地供应都由政府无偿或低价供应,这导致地方政府缺乏足够的积极性来推动保障性住房的建设。为落实上级政府的指令性要求,加快保障房的建设进度,广州市于2009年颁布了《广州市保障性住房土地储备办法》,在国内率先建立了“双轨制”土地储备机制,明确保障性住房用地由市住保办独立储备,建立了“市区联动、以区为主”的住房保障土地储备制度。然而,这些举措虽能一定程度地缓解保障房用地的供应不足问题,但实际上由于上述土地储备办法出台较晚,广州市中心城区范围内已基本没有能用于保障房建设的闲置用地,只能在城市外围地区（如龙归城等）储备用地。

广州市保障房住区的空间分布呈现“大分散、小集聚”的格局（图 2）。从全市尺度上看,已建成和正在建设的保障房住区分散布局在广州中心城区的外围地区;从小尺度来看,保障房住区在大塘、同德围、棠下等局部地区又呈“集聚”的态势。

图 2 广州市保障性住房的空间布局示意图 资料来源：作者自绘

实际上,随着广州市建成区的快速扩张蔓延,广州保障房住区的空间分布也随之向外围推进:自1986年起,聚德花苑、棠德花苑等新建的保障房住区布局在中心城区的外围,交通可达性较差;1998年后,除东峻荔景苑、东海嘉园外,新增的保障房住区集中布局在更加偏远的外围地区;2007年后的保障房住区主要在已有的保障房住区周边乃至更加远离中心城区的外围布局。据访谈,保障房住区逐步外移的态势主要受现状“土地财政”制度的影响,即政府通常将中心城区地价较高的地块拍卖出让,以获取巨大的土地收益,而将大多数的保障性住房项目布局于地价便宜的外围地区。

较为偏远的区位致使交通出行和生活不便一直是广州保障房住区居民面临的最大难题。由于广州市现有和正在建设的保障房住区主要位于中心城区的外围,交通可达性较差,地铁和公交线路等公共交通设施缺乏,中小学、幼儿园、医院、体育健身等基本的公共服务设施欠完善,居民需要返回中心城区才能享受完善的公共服务。另外,居民由于住区周边缺乏与他们的工作技能相匹配的工作岗位,加上自身缺乏高水平技能不得不回中心城区工作,居住与就业的空间不匹配问题较突出。上述种种不合理的存在最终导致保障房住区居民生活成本和就业风险的提升。

笔者在2012年曾对金沙洲新社区、同德围同德花园、大塘聚德花苑、天河棠德花园等4个保障房小区进行了问卷调查,共计进行入户抽样调查和随机调查246户家庭,有效问卷230份,并采用滚雪球抽样法在每个小区选取10位居民开展了深入访谈。根据问卷调查发现,50%左右的居民认为搬进保障房住区后,在交通、就医、购物、上学等方面的条件变差^[5]。对8户放弃金沙洲社区保障性住房的“双特困”家庭访谈显示,他们认为入住金沙洲社区后,往返市区至少要进行1次公交或地铁换乘,每天的通勤时间在3小时以上,高额的通勤成本极大降低了他们的生活质量,迫使他们被迫放弃居住在保障性住房的机会。可以说,保障性住房“廉居”而不“宜居”,保障房的建设虽然提高了入住群体的居住条件,但由于未能及时提供相匹配的公共服务和合理的就业机会,居民的生活成本极大增加。

此外,当前广州市采取了大规模集中建设的方式来推进保障房住区的发展,笔者调研的4个小区的居民规模均在1万人以上,棠下棠德花苑的常住人口甚至高达3万。这种将低收入弱势群体集中安置在一起的方式,导致了弱势群体的空间集聚。欠完善的社区公共服务设施已严重影响了居民的生活质量,如公共交通、社区设施及教育机构的匮乏可能会减少他们在社会、政治和经济方面融入周边住区的机会（图 3）。长远来看,这可能会强化居住分异带来的各种社会问题,如扩大收入差距,降低社会流动性,贫困集聚等。

图 3 “ 廉居”而不“宜居”的生活环境形成机制 资料来源：作者自绘

另外,当前广州市保障房住区管理制度尚未成熟、完善,保障房住区已多次出现物业管理纠纷、物业侵权维权纠纷、“只理不管”等问题。市住保办虽然耗费了不少精力和资源进行监督协调,但也未能改善保障房住区的情况^[6]。广州市住保办从业人员偏少是其主要原因。目前广州市住保办有92名正式编制人员,难以与香港房屋署约8 000人的日常工作人员数量相比,更难以针对数量庞大的保障性住房家庭（约23.9万户）实施有效管理。实地调研发现,为了避免家庭收入超出廉租房的标准和能持续居住在此,有些廉租房住户寻找就业机会的积极性不高,一些住户子女的求职态度也不主动,这将容易引发贫困代际问题的出现。

尽管奉行不干涉的自由经济政策,香港仍拥有着世界上最大规模之一的公营房屋,经过60年的发展,其公营房屋制度也日臻完善。当前,香港公屋项目已经协助29.1%的市民解决了住房问题,即有70.7万家庭、207.7万人租住在政府提供的76.1万套公屋。如果将17.1%（约122万人）的居住在政府补贴的“居者有其屋”计划的住户也计算在内,受香港房屋委员会（简称“房委会”）资助的市民比例达到了46.2%。据调查,香港的公共房屋政策是最受香港市民欢迎的公共政策^[7]。尽管公屋的政策一直在不断变化,但公屋的建设一直处于政府议程的重要位置。

在历经了安抚灾民、徒置阶段（1954——1971年）、公屋发展阶段（1972——1986年）、长远发展阶段（1987——2006年）后,香港的公屋需求渐趋平稳。政府秉承“以人为本”的理念继续推进可持续发展的公营房屋计划。新一届以梁振英为特首的特区政府制定了长远的土地供应规划,通过协助中产家庭置业安居、复建居屋、增建公屋、改善公屋编配政策等措施改善房屋问题,以及将保障覆盖面从中低收入家庭扩展到中产家庭^⑤。2013年约15.6万个家庭申请轮候公屋,平均轮候时间约3年。

解决低收入群体的住房问题是香港住房政策的核心,也是历届香港特区政府优先考虑的议程之一,而一个相对完善的管理机构的设置正是香港房屋政策取得瞩目成就的关键。香港公营房屋管理架构的参与主体包括运输及房屋局、房委会、房屋署、房屋协会（图 4）。其中运输及房屋局是制定住房政策的最高政府机构,扮演特区政府和房委会之间的调解者角色,确保制定的公屋政策与政府的预期目标相一致。房委会是负责香港公营房屋政策制定和实施的独立法定机构和决策机构,拥有独立的财政支配权,其委员包括2名官方委员和26名非官方委员（来自其他各界、政治团体代表和民间代表^⑥）。房屋署是房委会的执行机构,专责管理香港公屋,负责策划、兴建、配置和管理等工作。房屋署通常负责起草制定房屋策略建议书,并在房委会和房屋署会议上与各业界代表、团体代表和市民代表进行讨论^[9],确保起草的房屋政策尽可能平衡各方利益。香港房屋协会是一个非官方、非营利机构,主要依赖政府无偿供应的土地来建设和提供公屋。在这种管理框架下,各部门分工明确,互相协调,公众参与程度较高,这有利于推动政府提高住房标准与满足低收入家庭的普遍需求与期望^[9]。

图 4 香港公营房屋管理架构 资料来源：根据参考文献[9] 修改绘制

从1991年开始,房委会的会议开始对公众开放,确保政策的决策有更高的透明度和公平性。另外,房委会不断改进和完善公屋住户的准入和退出机制,并严格审核所有申请者的资质和材料,确保公屋资源得到公平合理的分配。另外,香港制定了严格的法律规定,凡弄虚作假申请公屋者有可能被作为刑事罪行起诉,房委会拥有执法权。可以说,公平、公开、明确的监督管理机制是香港公屋发展成功的重要原因。

长期以来,香港政府以免费拨地及以优惠条件拨出资金和贷款对公屋发展提供支持。兴建和维修公屋等庞大资金开支主要源于出租公屋及其附属商业楼宇和出售自置居所单位。1988年起,房委会由政府资助部门变为自负盈亏的财政独立机构,并将约1/3的综合盈余存放在香港金融管理局作保本投资。2010年和2011年房委会的现金和投资结余分别约为港币624亿元和697亿元港币,而预计未来每年建成1.5万套新公屋的建筑开支约为港币70亿元^[10]。可见,房委会充足和稳定的财源是推动大规模公屋建设的重要保障。

在土地供应方面,政府作为公屋土地的最大供应者,主要通过划拨土地的方式^⑦提供适合兴建公营房屋的土地,然后由运输及房屋局咨询房委会决定发展公屋或居屋的地块,最终由用地督委会批核土地用途^[11]。通常,离市区较远的郊区、新填海开垦出来的土地是香港公屋土地供应的主要来源。以梁振英为特首的新一届政府强调制定"中长期土地规划",为房屋建设物色新的发展区域,以提供更多土地。

提供住房发展所必需的基础设施是一个富有挑战性的工作,有学者认为这比提供住房本身更有挑战性^[12]。香港房委会在营造一个良好的居住环境和创建和谐社区方面已成为典范。按照香港房委会的要求,公屋的屋邨管理包含“屋邨管理咨询委员会”及“屋邨管理扣分制”。“屋邨管理咨询委员会”是一项鼓励居民发表意见的咨询机制,成员包括公屋居民代表和区议员,目的是针对如何改善屋邨管理提供意见,培养居民的归属感和责任感。“屋邨管理扣分制”^⑧是一项帮助房委会执行屋邨管理、保障居住环境干净卫生的管理措施。按照该制度,如果公屋住户在两年内被扣除的分数累计达16分,租约将被终止。实践证明,规范化的屋邨管理和有效的管理规则可以提升公共屋邨的环境质量及社区管理,维系居民的和谐相处,更能延长公屋的使用寿命。

由于人口剧增和社会经济发展,香港公屋的空间布局呈现由九龙中心区逐渐向外围扩散的态势,甚至蔓延到新界地区。但总体而言,香港公屋的空间布局较为合理,大多数公屋住区的布局以公共交通为导向（TOD）,分布在交通站点的周边地区。在规划选址上,政府适当避免地价高和重要的中心区地段,并结合香港城市发展战略规划选择合适的区位。当前,约29.9%的公屋分布在都会区（港岛区和九龙区）、43.3%分布在内围新市镇、26.8%分布在外围新市镇（图 5）。需要强调的是,香港公屋的建设是与新市镇的发展同步推进的。其中,“均衡发展”的新市镇规划理念对香港社会空间的均质发展影响深远^[13],也避免了“社会分异”的出现。“均衡发展”即公共房屋与私人住宅必须按一定的比例建设,使高、低收入家庭都能在新市镇里找到合适的位置,不至于造成某一阶层脱离社会的集中化与特殊化,而凸显出社会矛盾^[14]。为实现这一目的,港府采取的措施是首先在已平整的用地上建设廉价出租的政府公屋、居屋和必要的公共设施,如商业设施、社区中心、学校、幼儿园、诊所、休憩场地、警署、消防局等,以吸引低收入群体入住;然后提供较低地价的土地,吸引私人开发商来新市镇投资建造一定数量的、设施较好的私人住宅,以满足较高收入者的住房需求。一般来说,新市镇的私人住宅数量占40%左右,公共房屋数量占60%左右,如沙田新市镇的住房公私比例分别为62%与38%。如此的发展理念促使高收入人群和低收入群体共同居住在新市镇,避免了新市镇成为低收入群体“孤岛”的可能。然而,值得关注的是,1997年金融海啸的到来对香港的经济结构产生了很大影响,对香港公屋的发展造成一定冲击,特别是在第三批新市镇（如天水围等）的公屋屋邨中,社会分异和破碎化的现象浮现。由于制造业的大幅度转移,低收入和低技能工人的就业机会减少,致使新市镇的失业率在短短5年内由2.9%急剧增至7.3%^[13]。公屋屋邨出现了一定程度上的弱势群体的空间集聚。

图 5 香港房委会公共租住房屋分布示意图 资料来源：根据参考文献[15] 绘制

另外,房委会在新屋邨建设中推广“以人为本”和可持续发展的理念,人居环境质量逐渐得到提高。香港媒体调查研究表明,53%的新屋邨居民认为新屋邨的宜居性与服务的提供好于旧屋邨。然而,尽管公屋的选址已综合考虑公共交通（特别是轨道交通）、居住环境、配套设施等多方面的因素来满足不同类型居民的需求^{[16, 17]},但长距离通勤和交通成本的增加为家庭带来许多负面影响,如青少年贩毒、离婚率上升等问题也有出现。在公屋建设方面,如何寻找合适的建设公屋的资源依旧是香港政府决策者、学者、规划师面临的难题。

中国城镇化在发展速度和规模方面是世界上任何一个国家和地区所无法比拟的,而相对地,其当前城市发展中遇到的问题也比其他地方更为严峻和富有挑战。保障房住区的问题就是其中之一。

同全国多数城市一样,当前广州保障性住房正处于大规模建设时期,在制度建设方面已取得了许多进展,如建立了市、区、街三级住房保障资格联网审核和“双轨制”土地储备机制等。但受制于土地、财政等资源供应的不足,当前广州市住房保障仍停留在简单改善居民的居住条件层面,只能有限度地提供低水平、最基本的保障,依然存在组织管理架构有待优化、空间规划布局欠缺综合性考虑、公共服务有待改善、生活环境“廉居”而不“宜居”等问题。

一般来说,一项政策或制度在解决问题的过程中,总会不可避免地出现一些新问题。广州在保障性住房发展的过程中,已借鉴了许多香港经验,如申请制度、退出机制、管理扣分制度等。但值得深思的是,广州在实施同一项政策时,为什么产生了较多的负面现象呢?除了体制方面的原因,广州对住房保障政策的全局性和预见性方面存在缺失也极大增加了问题产生的可能。这也提醒在对香港以及其他地区保障性住房建设成功经验进行借鉴时,需要立足于对城市自身发展态势的全面和深刻的认识。

参考香港60年公营房屋发展的成功经验,立足广州保障性住房的发展实际,建议广州在组织管理架构、资金投入模式、居住环境建设等方面进一步改善。

（1）在组织管理架构方面,需要进一步强化住房保障部门既有的职能,将国土、规划、发改、财政等相关部门关于保障性住房的职能纳入市住保办,以确保广州市住房保障部门拥有更多的独立决策的权力及相对独立的财政支配权,并专门负责保障性住房的选址、规划、兴建、分配和管理等工作。同时为满足日益增加的管理需求,应逐步增加市住保办的人员编制数量以强化保障性住房的专责管理,具体负责审核住户申请材料、实施相关政策、后期监督、及时与居民沟通、违规巡查和社区管理等工作^[18]。

（2）配备稳定的住房保障专项资金,探索“政企合建”模式。除国家要求的土地出让金的5%外,建议政府尽快推行房产税的试点征收,并将部分房产税用于保障性住房的建设和维护。另外建议政府设置专项公共财政支出,专门用于保障性住房的维护和管理。为弥补政府投入的不足,建议进一步探索、规范、完善政府与企业合建保障性住房的制度设计,引导更多的社会资金参与建设。

（3）营造“以人为本”的居住环境。保障房的建设不仅是提供给市民一个居所,更重要的是提供一个舒适的居住环境。新建的保障房住区在选址上需要充分尊重市民的需求,尽可能布局在交通和生活便捷的地区,建议将城市“三旧改造”的土地优先用于保障性住房建设;而已建成的保障房住区需要尽快完善交通和公共服务设施,提高住区的交通可达性,降低市民日常出行的交通成本和生活成本;另外,在社区管理和社区文化的营造方面,建议强化当前社区居委会的职能,并鼓励居民发表意见,让居民参与社区管理工作,增强居民的责任感和归属感。在推进保障房住区居民与周边中高收入居民融合方面,需要强化他们在学校、医院、体育等公共服务设施方面的共享,提倡不同收入群体的社会文化融合,避免社会分异的强化。

当然,需要指出的是,任何国家或城市的住房政策都不可能完美无缺,香港住房政策也存在过度补贴、对私营住房市场监管力度不足等问题。而广州保障性住房的发展尚不足30年,若以2007年广州开始建设真正意义的“经济适用房”、“廉租房”算起,仅有8年的发展时间,故当前存在的问题和不足在所难免。下一步需立足于自身的实际,借鉴国内外保障性住房建设的成功经验,探索出一条具有较强可操性的保障性住房建设道路。

衷心感谢香港房屋署李咏深先生为本文写作提出的宝贵建议。感谢南风窗“调研中国——大学生社会调查奖学金”、友成企业家扶贫基金会,以及香港大学调研团队成员陈慧玮、许思扬、李琳娜在调研过程中给予的热心支持和帮助。