引言

开发区是承载城市功能拓展和经济发展的重要载体。一直以来，开发区不仅是我国城市经济发展的重要增长点，也是产业结构调整和转型的突破口。伴随经济全球化的深入影响和新型城镇化的快速推进，早期开发的、靠近城市甚至融入城市的开发区正在进行产业的调整与重选，逐渐从“特殊政策区”属性淡化出来，纯粹生产活动聚集的功能在开发区也已成为“过去时”^[1]。基于新一轮发展契机，开发区主导功能正从单一特征走向多元综合，为主城外溢功能的承接、空间压力的释放及人口的疏解提供支持。随着转型之势推进，面对土地资源趋紧的现状，开发区的空间拓展方式正由增量扩张向存量挖潜转变，由此引发了大量工业地块的更新活动。

目前，开发区工业地块更新的现行运营机制主要依赖于政府自上而下的决策过程，基本以政府主导为主，而这单一模式也使更新工作面临困境。首先，地块产权协调困难。一方面，地方政府关注更新中获取的土地出让金，以此作为地方财政收入的一部分，凸显政绩，而原权利人在土地使用期限内持有合法的使用权，不愿随便被政府收回更新，除非政府能够支付足以令人满意的赔偿金，由此造成双方在产权问题上僵持不下。另一方面，按照现行的法律法规，更新会伴有土地权属的转变，阻碍了原权利人的转型热情（改变土地性质后土地很可能不再属于原权利人），大大降低了更新的积极性。其次，土地更新代价增大。当前开发区土地产权化和市场化的迹象越来越明显，由政府主导的更新成本巨大：一是对企业的拆迁补偿费用增大，涉及征购土地、设备购置、市政配套、厂房建设、职工安置等复杂补偿利益；二是对污染土地的治理费用增大，由于部分企业在发展中造成土地污染，政府需要为污染土地的治理费用“买单”，例如武汉染料厂地块再开发中，仅环境治理就投入资金1.88 亿元，平均每亩土地的治理费用达90 万元。久而久之，这些问题使政府的财政负担加重，形成恶性循环。

关于工业地块更新的重要性已引起了众多学者的关注与研究，目前主要集中在对工业地块更新类型和策略研究^[2]、开发区工业用地再利用方向研究^[3]、用地更新的规划方法及政策研究^[4] 等方面。但是这些研究大都关注于工业地块的用地性质变更类型、更新改造方式等，针对更新过程中的利益主体和操作模式的研究相对较少。基于此，本文借鉴西方城市开发中的公私合作（PPP: Public-Private Partnerships）理念，引入相关利益主体作为更新的“合伙人”，通过对具有政治、经济和规划等学科特征的公私合作及开发区工业地块更新的综合研究，提出公私合作更新模式，为破解开发区工业地块更新难题提供新思路。

1 公私合作理念的认知

1.1 公私合作的概念

20 世纪80 年代，西方国家在城市开发治理中发现地方政府面临越来越沉重的财政负担，尤其是在城市管理领域^[5]，需要借助私营部门力量共同解决，因此，公私合作（PPP）理念应运而生。目前相关的理论研究中对公私合作概念的解释有很多。欧盟委员会（European Commission）认为公私合作是指公共机构与商业社会之间为了确保基础设施的融资、建设、革新、管理与服务的提供而进行合作的形式^[6]。莱斯（Lawless）认为公私合作中合作各方可以获得比单方面行动更为有利的结果，其合作的责任和融资风险应该由合作各方共同承担^[7]。诺克斯（Knox）与迈克卡西（McCarthy）从城市更新的视角认为公私合作是私营部门与公共部门之间的联盟，和其他形式如商业协会等一起，共同促进城市经济增长和城市繁荣^[8]。

这些学者的观点虽然内容不相同，但本质上存在两点共性：一是公私主体间的合作实质上是基于互惠互利的原则，为了实现各自目标形成的合作关系；二是公私合作意味着资源优势互补，风险与责任共同承担，高效完成一个项目。城市更新中的公私合作就是政府和私营部门发挥各自优势，为了改善城市状况，在政策层面或项目层面形成的制度化的合作联盟。

1.2 公私合作的内涵 1.2.1 组织层面

从组织学角度理解，组织可分为有形组织（physicalorganization）和无形组织（invisible organization），有形即附有实体内容的具体的组织机构，无形即通过约定捆绑于一体的实质关系。公私合作既是一种附有实质合作内容的组织（有形），也是凝聚共识和制约公私双方关系的组织（无形）。

公私合作的有形组织表现为合作机构和开发公司。例如美国施行的“棕地开发行动计划”中的公私合作即成立了“棕地再开发委员会”（Brown Fields Redevelopment Task Force）^[9]，该机构主要负责地块的更新改造，并且监督开发机构行为。无形组织则表现为合作协议、契约、框架等，也可以理解为根据合约上相关法律要求形成的契约关系。例如法国巴黎政府在城市再开发中建立了“协议开发区”（ZAC），区内实施改造是通过政府与开发商形成的公私合作纲领指导完成的。

1.2.2 政策层面

政策是携有目标性质的一种方式或一种措施。换言之，公私合作就是国家或政府为实现公共项目开发的目标并获得利益而采取的具体措施。例如城市再开发中的公私合作是一项在国家或政府对区域改造时以引导私营投资为目的，以地产开发为开发方式，以经济增长为导向的更新政策^[10]。再看英国工业区更新历程，政府为了解决老工业区的衰落，从20 世纪60 年代中期制定的公共部门合作政策，到20 世纪80 年代政策导向转为公私双向合作，再到当代公、私、社区三方合作的政策机制，毫无疑问显露出每个阶段政府对更新目标和利益的不同认识所带来的政策上的不停转变。由此可见，无论从目的、方式和措施来看，公私合作都可视作一项重要的政策，来保障城市建设的有效推进。

1.3 公私合作的组成 1.3.1 公私合作主体

公私合作主体分为“公”和“私”。（1）主体“公”在城市建设项目中是发起者。如开发区工业地块更新中的“公”包括中央政府、地方政府（开发区管委会）。这类主体兼顾社会利益和自身利益。社会利益方面，政府希望通过更新来提升城市形象，改善城市面貌，完善城市服务功能，确保城市经济的可持续发展；自身利益方面，政府希望通过更新增加财政收入，提升政绩，赢得民心，因此想借助私人资本发起更新活动，以减少开发成本。作为更新发起者，政府手握巨大的土地资本，负责拟定更新计划，制定相关财税政策和空间奖励措施等。（2）主体“私”在城市建设项目中是合作者。合作者的组成涵盖很多，既包含私营公司、开发商，又包括非政府组织、非营利组织。例如英国伦敦道克兰码头更新中的“城市开发公司”（UDC: Urban Development Co-operations）和地产开发商，又如在工业地块更新中的原权利人（工业企业的权利主体）、国有土地开发公司。这些私营部门以最大限度获取利润为利益目标，对特定地区实施再开发，积极挖掘土地潜在投资价值，从而获取最大投资回报。其最大的优势是具备丰富的市场资本和资金财力（非营利组织除外），加之充足的管理经验，势必影响到合作成效。但是基于个人利益的考虑，这类主体在合作时会要求发起者提供开发强度奖励、财税减免等优惠政策来作为合作条件。此外，公私合作主体还包括社会公众（周边的企业、居民等利益相关人与其他公众），他们的参与影响着政府制定更新规划的决策活动。

1.3.2 公私合作客体

合作中的客体是公私主体认识和实践的对象。在城市更新中，客体即为土地，如开发区工业地块更新中的客体就是承载经济发展的工业土地，它既是更新改造的对象也是相关利益主体追逐的资本。土地资本在合作者眼里是一台“利益制造器”，更新后土地增值会给私营部门带来源源不断的利益，因此土地是利益者合作最重要的谈判筹码。

2 公私合作应用的可行性

公私合作在西方城市更新中已被普遍采用，那么开发区工业地块更新中是否存在公私合作的可能性？笔者将从目标、原则和导向三个方面进行探讨（图 1）。

图 1 公私合作应用的可行性分析

2.1 目标：城市整体发展

公私合作首要目标就是通过合作方式来缓解开发中利益主体之间的矛盾，从城市整体利益出发，促进城市整体发展。例如新加坡在城市再开发中，政府通过向市场各个层面筹集资金，并积极与原业主协商合作，通过吸收市场力量对轨道沿线和站点周边的土地进行引导和整理，共同完成再开发，实现了轨道交通周边土地的整体高效开发。当前工业地块更新中政企长期博弈，大量闲置工业厂房未得到充分利用，造成了城市整体发展的损失。因此有必要引入公私合作方式，实现城市整体发展。

2.2 原则：双方互利共赢

公私合作的重要原则是双方互利共赢。例如在上海新天地项目的开发中，卢湾区政府凭借政治资源优势，利用政策调节（包括税收优惠、容积率奖励、土地出让金减免等）、规划控制等手段为开发商提供优惠；而开发商负责居民拆迁安置、方案设计和建设管理，通过实质性的资金投入带来项目物质形态上的转变和空间价值的大幅提升^[11]。同样在工业地块更新中，地方政府通过制定政策调节措施参与更新，引导开发区转型发展；原权利人则积极参与到更新环节中，享有地块开发的决策权，并参与地块再开发效益分配，减少政府更新成本；而开发商则以低成本投入换取长效的赢利回报。可见通过双方的合作，能够实现获利共享、互利共赢的局面。

2.3 导向：土地开发增值

开发区转型激发了工业土地价值的提升，促使了工业土地相继退出。具体而言，由于城市土地级差地租的存在，一些区位较好的工业土地开始增值。例如苏州高新区的三光科技股份公司地块，开发建设为高嘉国际写字楼，土地增值幅度达27%。这种增值产生了明显的空间利益，促使工业地块成为政府、原权利人、开发商等各方主体追逐的关键对象，也成为了双方展开公私合作的重要基础导向。因此基于土地开发增值，开发区工业地块更新存在着合作的可行性。

3 当前开发区工业地块更新的分类

从土地用途是否变更和地块内建筑物是否重建两个维度^[12]，可将开发区工业地块更新分为四种方式（表 1），分别是不变更不重建型、不变更但重建型、变更但不重建型和既变更又重建型。根据这四种方式将地块更新归为三类：产业升级型、功能变更型和拆除重建型。

表 1(Table 1)

表 1 开发区工业地块的四种更新方式 是否进行建筑重建 不重建 重建 是否进行土地用途变更 不变更 A ：不变更不重建 B ：不变更但重建 变更 C ：变更但不重建 D ：既变更又重建 资料来源：参考文献[12]

表 1 开发区工业地块的四种更新方式

3.1 产业升级型

产业升级型是指对于产业门类落后、运行情况差的工业地块，采取产业升级模式，包括A、B 两种类型更新方式。A 型指建筑物适宜改造后的产业，大体符合转型升级的方向，只是对地块功能和业态加以引导，进行腾笼换鸟似的更新。这类更新的土地性质不发生变更，地面原有建筑物也未拆除，而内部空间可根据产业需求进行划分。例如深圳蛇口工业区部分地块利用其工业地块留下的制造业厂房进行自身的产业升级，转变为工业研发基地。B 型指地块继续保持原有的土地用途，但由于建筑结构不符合产业要求或建筑质量差等情况，需要拆旧建新或厂房加建。例如青浦区上海蒙迪日化有限公司在旧厂原址重建，拆除5 幢原有一层老厂房，在原址上新建4 层框架结构的新厂房，建筑容积率从0.4 提高到1.26。

3.2 功能变更型

功能变更型指在相关政策许可范围内，工业地块的土地用途发生变更，但地块内原有工业厂房建筑符合改造后的功能需求，予以保留、整治或改造。该类型主要是C 型更新方式，更新后的用途具体包括创意产业园、旅馆、酒店会所和健身会馆等。例如苏州高新区的X2 创意街区，保留原有的8 栋建筑质量较好的工业建筑，引入产品设计、会议展示、创意研发等功能，改造成创意产业园；苏州工业园区的星海街9 号厂房，通过对建筑的立面改造和内部空间重新划分，更新成为苏州建筑设计研究院的办公楼。

3.3 拆除重建型

拆除重建型工业地块更新主要采用D 型更新方式，指土地用途发生变更，且地块内的建筑随着用途的改变也不予保留，全部拆除新建。绝大多数工业地块更新属于此种类型。该类型的工业地块在被地方政府收回后分为两种情况：一种是作为道路、绿地和公共服务设施等公益性用途；另一种是作为经营性用途，转换为商贸办公、商业综合体、居住等功能。

4 基于理念的开发区工业地块更新模式研究

4.1 扶持协作型合作模式

扶持协作型模式是指政府政策支持、原权利人自行升级的更新模式，主要针对产业升级型地块更新。该模式下原有企业主可充分表达利益诉求，在用地更新符合产业导向、环境保护和规划控制的一系列论证的前提下，政府给予原权利人一定鼓励^[13]，并以相关政策（产业引导、资金补助及税收减免等）扶持协助原权利人自行升级（图 2）。

图 2 扶持协作型合作更新模式

A 型地块更新合作中，原权利人须向规划管理部门提出自主改造的申请，而规划管理部门接受申请并对更新条件审核后，提供产业升级方向和引导等政策，并对企业的改造方案进行社会公示和组织实施，原权利人负责环境整治和建筑修缮。地方政府在更新过程中可设立奖惩机制，对先期转型的、建设项目好的企业给予税收减免、资金补助和低息贷款等政策激励，以提高原权利人更新的积极性。

B 型地块更新需要拆旧建新和加建厂房来适应新的产业发展需求，有更新能力的原权利人可以向地方政府提交产业升级和建筑改造申请书，审批通过后根据产业要求决定空间结构和建设规模；若原权利人不愿开发，由新企业业主开发，需要向相关部门完成产权转让手续。原权利人必须在地方政府规定的开发强度、建设指标和环境标准等范畴内进行改造，社会公众参与监督更新过程。政府除了在财税资金方面的扶持，还可向原权利人提供开发条件上（建筑密度、开发容积率和建设高度）的奖励来协助其更新。

4.2 授权开发型合作模式

授权开发型模式是指政府引导，原权利人主导更新的合作模式，主要针对功能变更型地块。由于该类地块涉及土地性质变更，故需政府引导和监督，保证更新利益分配的合理和公平，建设改造由原权利人完成。更新过程中，公众实行强有力的监督，且可向规划部门提出用地变更性质想法和公益设施建设要求（图 3）。该合作模式有两种。

图 3 授权开发型合作更新模式

第一种：有变更意愿的原权利人可向规划管理部门提出土地使用性质变更申请，并由规划、国土、卫生、消防等相关部门进行资格审核。通过公示且公众无异议后，原权利人按照协议出让（限制性出让）方式办理土地变更手续和建筑改建许可，重新签订出让合同，按照规划和国土管理部门制定的补缴标准补缴土地出让金，即可在相关政策许可范围内进行更新改造。更新过程中，公众可向原权利人提出关于地块改造后需要配建城市基础设施、公共服务设施和城市公益项目的要求。

第二种：地块功能需要变更，而原权利人申请后缺少资金，无法补缴出让金，可以寻求第三方共同解决。一种寻求银行贷款，政府可在银行融资上提供相应的政策支持；另一种与开发商共同开发，开发商来补缴土地出让金，原权利人以土地入股，与开发商组建股份公司，按照股份比例分配所得的利益。值得注意的是，为了防止建设违规、权力寻租及产权纠纷等问题的发生，社会公众须负责监督整个合作更新过程，保证合作过程的信息公开与透明。

4.3 多方互动型合作模式

多方互动型模式是指政府、原权利人、开发商、非营利组织及社会公众等多元主体联合参与，共同完成更新的合作模式，适用于拆除重建型地块更新。该类地块是城市服务功能拓展的主要阵地，属于开发区再开发的关键性区域，涉及利益主体多，项目定位高，改造规模大，因而需要强调各主体间的互动协作。更新过程中同样须接受公众监督，规避产权纠纷问题。社会公众也可向开发主体提出公益设施的建设要求。该合作模式分为以下四种。

4.3.1 政府+ 原权利人+ 公众

政府与原权利人协商共同开发，原权利人提出变更土地性质请求，申请自主经营开发房地产项目。相关管理部门对其提出的申请进行资格审核，并对产业导向、环境保护和规划控制进行一系列论证，引导广泛社会力量的积极参与。通过审查批准后，原权利人则根据要求办理相关的变更手续，补签出让合同，补缴变更后土地出让金的差价。然后由原权利人或者聘请第三方代理公司进行建筑拆除、环境整治等相关土地整理工作。为了提高原权利人积极性和主动性，地方政府可给予建设条件（土地用途、容积率和建筑高度）的弹性和奖励，同时也对原权利人新厂区安置给予财税政策优惠和资金补助（图 4）。

图 4 “政府 + 原权利人 + 公众”合作更新模式

4.3.2 政府+ 非营利组织

该方式适用于变更为绿地和社会服务设施等公益性用途的地块，这类更新由政府与第三方非营利组织共同合作完成。该组织带有政府和民间双重性质，由社会团体、民办非企业单位、咨询教育机构等组成，可以提供公众对公共服务需求、社区建设等相关建议。例如德国鲁尔地区的国家建筑展组织（IBA），所提出的社区发展意见和方案由政府发展成为城市规划内容。目前国内这种情况相对较少，可以将其做法借鉴到工业地块更新中。

首先，政府的土地储备部门与原权利人协商达成共识，向原权利人支付相应的补偿金，并完成土地使用权转让手续。若原权利人对公益性用途地块有意愿投资建设运营，则可以为原权利人的新厂选址安置、设备投资贷款及财政税收提供优惠政策，且相关设施建设资金可由政府财政拨款补助等。其次，非营利组织向公众收集对社区建设、公共设施等项目配套的需求等意见与原权利人协商，并纳入具体实施建设中（图 5）。

图 5 “政府 + 非营利组织”合作更新模式

4.3.3 政府+ 城市开发公司+ 开发商

此模式采用市场化的开发运作手段。整个合作更新中需要接受公众监督，并为提供一定公益服务设施的开发商给予容积率等开发条件奖励。

首先，政府委托城市开发公司进行土地一级开发，并给予相应的政策保障。一级开发过程中可以与有意愿转让土地的原权利人就土地增值收益分享进行协商，由政府统一收储，土地收购后，在下一次土地出让时，返还给原权利人一定比例的土地收益作为补偿，所获得的补偿用于生产设备等资产更新，调动原权利人参与更新的积极性。其次，在储备整理后通过招标出让方式投放土地市场，由开发商实施完成土地二级开发。整个过程中地方政府可以制定减免税收、放宽规划限制、给予容积率奖励等优惠政策，或提供资金补贴来鼓励开发商承担公益项目建设，兼顾社会利益，同时在更新过程中须实行强有力的公众监督（图 6）。

图 6 “政府 + 城市开发公司 + 开发商”合作更新模式

4.3.4 合资公司

开发商与原权利人或城市开发公司与开发商组建合资开发公司，然后由其负责整个开发建设运营，规划方案须满足公益设施要求并公示，接受社会公众的监督，政府通过政策调节和空间奖励措施保证合作。整个更新项目的收益分红按照公司组建时的股份比例进行合理分配。

首先，公司成立要确定合资公司的股权结构和组织架构，若原权利人参与的则以土地作价入股，共同开发。原权利人可与开发商以一定股份联合储备开发，并由其控股。在土地进行储备和招拍挂时，返还给原权利人一定面积的房屋补偿，对招拍挂的前提条件进行约束，且必须明确各自的责任和义务。其次，原权利人或城市开发公司负责工业地块的一级开发，将生地整理成熟地，整体推进基础设施的建设。然后，由开发商按照统一规划、统一设计、统一建设要求完成房地产建设，地方政府则是运用政策调节来支持建设，建设完成后再统一对外进行招商，整个更新项目的后续物业管理都由开发商负责（图 7）。

图 7 “合资公司”合作更新模式

5 结语

在开发区二次开发的背景下，工业地块更新关系到开发区的产业提升、功能完善及土地集约利用等多个方面，因此如何引导其有效更新是转型阶段的重要课题。本研究引入“公私合作”理念，主要是基于对目前国内工业地块更新中面临产权协调难和更新成本高等困境的思考，尝试从协调多元主体利益的角度，在总结开发区工业地块更新的三种类型的基础上，提出分类引导的公私合作更新模式。这一思路有助于充分发挥市场作用，激发政府、原权利人等相关主体的积极性，有效整合各方资源，兼顾各方利益需求，实现更新的公正公平，对于引导开发区二次开发具有现实指导意义。

注：所有图片均为作者自绘