自1980 年代起，西方世界政治、经济、社会领域发生了根本性变革，体现在：全球化引发的生产方式转型；日渐暴露的国家治理危机，公共部门财政拮据、社会失业现象不断蔓延；公民社会逐渐兴起。上述变革都使得公共资源占有者和供给者变得逐渐多元。公共管理部门在上述语境下丧失了之前寡头行为的社会经济基础，无法单方面强加其意愿，而不得不将被管制对象的个体利益、想法、相关机会纳入决策过程。传统的自上而下、等级化的、介入性的、中心化的精英管制模式不再能够应对社会的种种复杂性，需要新的治理手段出现。

在美国，一些政府管理精英逐渐开始对空间战略规划产生兴趣，随即在1980 年代涌现大批研究，号召中央和地方政府引入之前在私人公司层面大量使用的战略规划方法来进行公共管理。与此同时，欧盟出版了《欧洲空间发展战略》（ESDP: European Spatial Development Perspective），强调促进社会、经济协调发展的必要性。

本文试图甄选出一些空间战略规划案例，分析并总结其模式（表 1）。案例分析主要使用文本分析法，按照地域选择案例，以保证归纳整理的普及性；案例选择基于国家、区域和城市等尺度，通过现有文献综述确定较为突出和创新的案例。由于案例的多样性，研究所面临的挑战是如何捕捉案例本身的多元化特征，同时总结出不同空间战略规划的潜在共性。

表 1(Table 1)

表 1 空间战略规划案例一览表 类型 案例 国家级 面向基础设施的美国2050（America 2050: An Infrastructure Vision for 21st Century America）[1] 兰斯塔德2040 ：可持续且有竞争力的三角洲地区（Structuurvisie Randstad 2040: Naar een duurzame en concurrerende Europese topregio）[2] 区域级 东北伊利诺斯州区域框架（The Northeastern Illinois 2040 Regional Framework Plan）[3] 巴尔的摩大都市远景2030（Baltimore Metropolitan Vision 2030）[4] 大温哥华“宜居性区域战略规划”2040（Metro Vancouver 2040: Shaping Our Future）[5] 城市级 可持续的悉尼2030 ：形塑我们的未来（The Sustainable Sydney 2030）[6] 规划墨尔本：大都市区规划战略（Plan Melbourne: Metropolitan Planning Strategy）[7] 规划纽约：营造一个更绿更好的纽约（Plan New York: A Greener,Greater New York）[8] 迈向2040 ：芝加哥大都市区综合区域规划（Go to 2040: Chicago Metropolitan Comprehensive Regional Plan）[9] 香港2030 ：规划远景与策略[10] 布巴内斯瓦尔—喀塔克城市综合体综合发展规划（Perspective Plan - VISION 2030 and Comprehensive Development Plan for Bhubaneswar-Cuttack）[11]

表 1 空间战略规划案例一览表

1 空间战略规划与地方治理

从缘起来看，“战略”更多地属于一个军事概念。在中国，“战”指战争，略指“谋略”。在西方，“strategy”一词源于希腊语“strategia”，意思是领导力。韦伯辞典对其定义是“综合运用一个国家或团队的政治、经济、心理、军事力量，在战争或和平时期运用政策提供最大支持的科学与艺术”。

帕齐· 希利（Patsy Healey）对于空间战略规划与地方治理的关系进行了深入阐述，她指出空间战略规划的复兴是对地方治理需求的回应：一方面不断变化的政治经济社会背景要求地方政府对于城市区域实施“有效”治理；另一方面，在多层管治格局中需要强化城市政府和区域机构的话语权。

这样一来，空间战略规划就成了政府治理的一种介入途径^[12]。传统空间战略规划对于政府的认识遵循了福利国家治理关于“巨人政府”的假设，倡导政府采取综合性规划与权威行动来应对区域间日益增加的相互依赖性。“巨人政府”可以产生统一的行动、更公平的公共服务和更强的区域公共治理。正如规制理论所指出的那样，城市发展策略与产业化模式及产业资本积累方式相匹配，策略制定的目的是通过便捷的土地、住房与交通供给，为城市发展提供低成本支持。

1980 年代之后，生活方式的转型、文化价值的凸显以及人们对于环境质量的关注开始对西欧国家的治理过程与治理文化产生显著影响（表 2）。影响之一便是不再强调制度性整合，而是通过构建政策相关者之间谈判的合作机制来实现城市区域治理。新的视角指出，在区域治理过程中不同的机构与组织都有其相应的利益诉求。为了有效实现治理目标，政府领导人之间、政府领导人与私营部门和非营利组织领导人之间需要相互协作，通过权力和资源的共享来实现自我利益。因此区域治理可以看作多种政策相关主体之间的谈判过程，而非科层制管理或市场化竞争的结果。这使得新视野下的区域治理并非聚焦于制度性结构或地方自治体的行为，而是聚焦于为了区域治理，在不同公共机构和私人主体之间建立联系。因此，从大多数区域治理实践来看，不同背景和权力的行为主体与机构组成了合作与协调网络，以独立于制度性管辖边界的方式来界定并提供跨区域服务；同时，正式的或非正式的公私伙伴关系及协作过程成为区域治理的必要组成部分。

表 2(Table 2)

表 2 空间战略规划案例编制背景 类型 案例 背景 国家级 面向基础设施的美国2050 全球经济重构，油价和家庭消费支出上涨，气候变化，能源安全，人口增加，基础设施衰败，全球在基 础设施建设方面的竞争加剧 兰斯塔德2040 ：可持续且有竞争力的三角洲 地区 去中心化，发展规划不再扮演管制主体角色，提升空间公平性的需求；较差的内部可达性，拥堵的道路， 选择有限的公共交通系统；面临气候变化的挑战 区域级 东北伊利诺斯州区域框架 人口增长，人口结构老龄化，人口多样化，对于土地整合的需求 巴尔的摩大都市远景2030 创造清洁、整合、现实的巴尔的摩未来愿景，理解影响区域流动与增长的要素 大温哥华2040 ：形塑我们的未来 快速的人口增长，市民对于健康、宜居与完善生活社区的需求，促进经济繁荣，保护自然环境，回应气 候变化与自然灾害，保护农业土地支持食物生产 城市级 可持续的悉尼2030 经济全球化，气候变化，汽油价格波动，企业和创造性人才的竞争，多样化群体的诉求 规划墨尔本：大都市区规划战略 交通拥堵，生活成本可支付危机，郊区可达性，被城市扩张所侵蚀的农村，气候变化 规划纽约2030 ：营造一个更绿更好的纽约 人口激增，基础设施老化，全球经济引发的城市间竞争，气候变化的挑战 迈向芝加哥2040 ：芝加哥大都市区综合区域 规划 就业停滞、地方财政赤字的挑战，日渐老化的城市基础设施，交通拥堵，教育与劳动力培育体系不能提供足 够的就业培训和社会参与；全球气候变化、生物多样性减少，水供给与水质挑战、地区性贫困与社会问题 香港2030 日益激烈的区域竞争，可持续发展的要求 布巴内斯瓦尔—喀塔克城市综合体综合发展规划 建设商业活动中心需求，经济与社会发展需求，交通枢纽建设需求，生物多样性保护需求，低GDP

表 2 空间战略规划案例编制背景

2 空间战略规划编制导向、主体、内容、方法、成果体系

2.1 空间战略规划的公众价值转向

传统治理背景之下的空间战略规划往往要么以美学价值为导向，要么以经济价值为追求目标。前者体现为一种规划师自上而下的城市想象，这种想象一方面基于乌托邦式的社会幻想，将文学艺术的想象用空间和物理类型学来实现；另一方面是在政治、道德、美学思考的基础上将社会动力与物理形态联系起来（如明日的田园城市和光明城）。在经济价值目的引导下，空间发展战略开始扮演促进地方增长的作用，通过区域性调配资源、建设基础设施以及打造完美的城市形象吸引投资。战略目的旨在增强城市与区域竞争力以获取更多发展机会，规划本身成为城市和区域参与全球竞争的战略手段。

社会治理背景下的空间战略规划制定焦点开始从蓝图构想和引导经济活动，转向探讨城市区域日常生活的未来愿景^[13]。与将规划看作技术工具不同的是，很多研究者开始强调空间发展战略中不同参与主体价值观的意义。例如，希利指出，空间发展战略是一种政策制定方法，特定地域或功能区未来社会空间发展的目标及价值形塑过程必须作为战略形成过程的一部分^[13]。类似地，阿尔布莱什（Albrechts）也将空间发展战略定义为：“公共部门引导下的社会空间过程，通过该过程形成一种实施愿景、行为方式以及实施途径，并通过上述途径对于该地域未来的可能性进行界定”^[14]。

2.2 空间战略规划对空间要素的“相关性”认识

相对于传统规划而言，空间战略规划对于规划对象“空间”的认识也发生了改变。传统地理学研究中，“空间”是一个可以通过笛卡尔坐标系明确考量和界定的概念。不同空间尺度之间呈金字塔式的递增或递减方式，比如我们常常提及的“地方”、“区域”、“国家”以及“全球化”概念。

从1960 年代开始，地理学关于城市空间组织活力的一些理念进入规划领域。相关性地理学开始挑战传统地理学物理空间毗邻的概念，从相关性角度来理解空间，而非将空间看作固定的实体构成。相关性地理学将空间描绘为“多重轨道的共时性”存在，强调多重网络的存在、不同网络拥有不同尺度、网络交叉的节点、多中心的城市区域，并将城市看作由多种人流、物流、水、能量、信息以及观点流所构成^[13]28-29。城市区域的关系因此也不仅仅是彼此之间的相互整合；针对特定地方而言，更可能存在严重的矛盾冲突。而上述对于空间概念的新理解也融入各类发展战略的编制中（表 3）。

表 3(Table 3)

表 3 不同空间发展战略对空间概念的界定 案例 对尺度的界定 对区位的处理 内部区域化 发展的概念 面向基础设施的美国2050 网络 — 基于大都市区的网络化发展 经济发展 兰斯塔德2040 ：可持续且有竞争 力的三角洲地区 网络，非等级体系 强调在“流”中的位置 强调核心 强调空间的组织 东北伊利诺斯州区域框架 核心与门户构成的等级体系，但 是通过集散中心网络相互联系 — 强调基于中心的网络化 强调社会经济发展与区域平衡 巴尔的摩大都市远景2030 非层级化松散的架构 — — 同时考虑社会发展与经济发展 大温哥华2040 ：形塑我们的未来 — — — 同时考虑社会发展与经济发展 可持续的悉尼2030 整合的核心构成非等级体系，门 户城市由网络连接 多中心城市/20 分钟通勤 城市 核心、门户和廊道 区域平衡 规划墨尔本：大都市区规划战略 核心与门户构成的等级体系，但 是通过集散中心网络相互联系 强调在“流”中的位置 强调基于中心的网络化 强调社会经济发展与区域平衡 规划纽约2030 ：营造一个更绿更好 的纽约 核心和活动中心构成的层级网络 — 核心和廊道 同时考虑社会发展与经济发展 迈向芝加哥2040 ：芝加哥大都市 区综合区域规划 非层级化的松散架构 — 分政策进行空间回应 主要考虑社会层面的发展概念 香港2030 核心 强调在区域层级中的定位 核心和廊道 同时考虑社会发展与经济发展 布巴内斯瓦尔—喀塔克城市综合 体综合发展规划 核心等级体系 针对全国进行定位 — 经济发展为主

表 3 不同空间发展战略对空间概念的界定

2.3 空间战略规划编制主体从精英主导向多元演替

对空间认识的改变使得编制主体的构成也开始发生演替。传统规划编制参与者往往主要是城市精英和政府官员，他们在推动地方经济过程中利益共享。这种规划通常仅有有限的参与，以让其看起来考虑了大众利益。

而空间战略规划中公众参与过程是制定规划具体内容的优选方法，整个参与过程是目标与行动计划提出的基础，因而战略规划并非政府项目或政府管制力量作用的结果，其结果是政府机构与市民社会之间的一种政策契约。不同行为者之间通过各种社会关系网络进行互动（表 4）。

表 4(Table 4)

表 4 空间发展战略案例编制主体分析 类型 案例 编制主体 国家级 面向基础设施的美国 2050 由联邦政府提议，由洛克菲勒基金、福特基 金、林肯土地政策研究所等资助，由“美国 2050”国家委员会管理，由联合美国区域规 划协会、林肯土地政策研究所、大学等机构 的专家、学者和政策制定者共同制定 兰斯塔德2040 ：可持续 且有竞争力的三角洲地区 荷兰国家空间规划机构（VROM） 区域级 东北伊利诺斯州区域框架 东北伊利诺斯州规划协会（负责统筹整个地 区的增长管理和土地利用规划） 巴尔的摩大都市远景 2030 由巴尔的摩区域交通组织（联邦认可的大都 市区交通规划组织）和巴尔的摩大都市区议 政委员会（非营利性私人区域规划机构）共 同发起；由巴尔的摩区域伙伴（市民和环境 组织联盟）提供资金；由远景—规划公司 （ACP）负责编制区域愿景 大温哥华2040 ：形塑我 们的未来 大温哥华区域执行委员会 城市级 可持续的悉尼2030 城市战略与设计小组编制，且得到悉尼市官 方相关组织的协助 规划墨尔本：大都市区规 划战略 市政府咨询协会 规划纽约2030 ：营造一 个更绿更好的纽约 纽约市政府、市民组织、学术专家、社区小 组、咨询专家、实习生、摄影师、有组织的 劳动力和私人机构、民选官员以及纽约市民 迈向芝加哥2040 ：芝加 哥大都市区综合区域规划 芝加哥大都市区规划机构，东北伊利诺斯州 的各利益相关方与决策者 香港2030 香港特别行政区政府，香港特别行政区规 划署 布巴内斯瓦尔—喀塔克城 市综合体综合发展规划 奥里萨邦（Orissa）政府规划署，布巴内斯 瓦尔发展署，相关投资开发商

表 4 空间发展战略案例编制主体分析

2.4 空间战略规划编制主要内容

传统规划往往重点关注区位、密度、形式、数量以及土地的协调发展，包括更加连贯、协调的长期土地使用规制的空间逻辑，或者是引介可持续性、引入更新和基础设施建设投资。空间战略规划编制内容侧重五方面：生态、社会、经济、管理、空间（表 5），更加强调通过综合性的政策实现规划目标。而且关于生态环境、社会管理、制度构建等方面的思考逐渐成为规划编制中的重点。

表 5(Table 5)

表 5 空间发展战略案例重大战略议题 类型 案例 重大战略议题 国家级 面向基础设施的美国2050 在降低温室气体排放和减少石油进口依赖的同时应对日益增强的国外竞争的挑战 兰斯塔德2040 ：可持续且有竞争力的三角洲 地区 使人们生活在一个安全、气候适宜、拥有稳定景观架构的三角洲，使城市空间、水系和景观之间更加互动， 提升经济实力和国际竞争力，构建强大的、可持续的城市和区域可达性 区域级 东北伊利诺斯州区域框架全球竞争力，适居性社区，环境安全，文化多样性，协同治理 巴尔的摩大都市远景2030 经济发展、教育、环境、政府与公共政策、宜居社区、交通 大温哥华2040 ：形塑我们的未来 创造紧凑发展的城市区域，构建可持续的经济发展，保护自然环境，回应气候变化影响，构建完整社区， 支持可持续的交通选择 城市级 可持续的悉尼2030 有活力的中心、绿色网络、宜居社区、发展与可持续再生 规划墨尔本：大都市区规划战略 独特的墨尔本，具有全球联系和竞争力之城，社会经济参与，活力社区，环境弹性，与区域相连的多中 心之城，地方性生活之20 分钟通勤之城，支持城市增长的基础设施投资，引领与合作 规划纽约2030 ：营造一个更绿更好的纽约 住房和社区、公园与开放空间、棕地整备、水道、水供给、交通、能源、空气质量、固体废物、气候变化、 公共健康、食物、自然系统、绿色建筑、滨水空间、经济机会、公共参与、可持续性指标构建 迈向芝加哥2040 ：芝加哥大都市区综合区域规划 营造活力社区，培育高素质人才，构建有效治理，区域移动性与可达性 香港2030 构建互为补充的双城体制，打造国际级的投资门户城市，促进可持续的文化、人工建成环境及自然遗产 布巴内斯瓦尔—喀塔克城市综合体综合发展规划 人口、土地利用、办公和商务中心、就业、新开发区、市区和新城镇、村庄和郊区、海港、交通网络、机场

表 5 空间发展战略案例重大战略议题

2.5 空间战略规划编制方法的沟通式转型

传统空间战略规划的制定往往遵循理性规划的线性逻辑与步骤。其方法认为，战略的编制过程（尤其是分析技巧、模型、预测与系统评估）与实际的政策组织过程可以相互剥离。通过科学分析和城市区域活力模型可以演绎和发展出相应的空间策略，同时通过适当的评估和选择来挖掘城市动力的发展模式。规划编制方法上强调数据分析技能、数理模型构建、预测以及系统性评估。在上述思想影响下，规划师开始尝试用城市形态模型辅助规划编制；同时在规划编制实践中出现了紧凑城市、城市网络、门户城市、节点城市、多中心发展与发展走廊等概念。

而空间战略规划在编制方法上则更多地强调对利益相关方价值判断的沟通与协调。首先是对现状问题的判断形成共识：根据不同地区政治、经济文化背景的差异，利益相关群体以利用技术工具为起点，通过讨论城市现状问题达成一致意见，并形成相应报告。其次是收集数据资料和分析公众观点。第三是编制不同未来愿景，提出多项对比方案。执行委员会在此基础上明确核心主题以及总的行动方向。随后成立一系列由核心决策者与实施者构成的工作小组，对每一个核心议题和行动计划进行单独处理，设计一系列建议的项目计划，在此基础上制定出一个项目优先列表。接下来的步骤是进一步深化行动计划，包括参与人、所需时间以及所需资源。最后进入规划实施阶段，其中每个机构所需扮演的角色都会得到清晰的阐明。实施之后是进一步的监测和评估。

2.6 空间战略规划的多元成果体系

空间战略规划的成果体系包括三部分：传统文本报告、公众参与平台、实操性行动计划和项目试点。就形式而言，空间战略规划的成果体系在传统规划成果的基础上呼应了公众参与的诉求，一方面在其文本表达上摒弃了过去艰深晦涩的技术文件通用语汇体系，采取更加简明易懂的表达；另一方面增加了公众参与的平台和机会，以多媒体、网络及公众论坛的方式，在推广信息的同时将大众愿景更直接地整合入编制过程。除此之外，规划面向实操的意图也相对明显，以明确的政策性导则和行动计划为代表，形成了更加灵活多元的成果体系（表 6）。

表 6(Table 6)

表 6 规划成果表现形式 类型 案例 主要成果 策略报告 专题研究报告 网络平台 会议和论坛 试点项目 行动计划 政策导则 国家级 面向基础设施的美国2050 ■ ■ ■ ■ ■ ■ 兰斯塔德2040 ：可持续且有竞争力的三角洲地区 ■ ■ ■ ■ ■ ■ 区域级 东北伊利诺斯州区域框架 ■ ■ ■ ■ ■ ■ 巴尔的摩大都市远景2030 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 大温哥华2040 ：形塑我们的未来 ■ ■ ■ ■ ■ ■ 城市级 可持续的悉尼2030 ■ ■ ■ ■ ■ ■ 规划墨尔本：大都市区规划战略 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 规划纽约2030 ：营造一个更绿更好的纽约 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 迈向芝加哥2040 ：芝加哥大都市区综合区域规划 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 香港2030 ■ ■ ■ 布巴内斯瓦尔—喀塔克城市综合体综合发展规划 ■ ■ ■ ■ ■ ■

表 6 规划成果表现形式

3 案例分析

3.1 澳大利亚城市空间战略规划实践

澳大利亚的空间战略规划实践经历了逐渐演化的过程。1980 年代以前，对澳大利亚规划实践影响最大的社会背景是移民潮、关税壁垒保护下的制造业发展以及国家为主的公共设施供给。当时的空间战略规划实践体现了三大力量的带动作用。首先是中央政府在监督和指引地方规划推进空间战略规划实施中的角色；其次是基础设施对于服务增长的促进作用；第三，通过郊区发展带动城市地区的增长。规划内容方面则集中强调城市发展的远景蓝图；强调通过战略性目标的设定来引导地方增长及对地方的控制；强调对于公共服务、土地利用、城市不同等级中心区位等空间性要素的安排；强调基础设施建设的带动作用。例如在墨尔本规划中，突出了编制主体希望通过对基础设施投资而引导新区开发的意图^[15] ；在悉尼区域框架规划（1968）中也极力强调了郊区开发的重要性，该规划甚至一度被戏称为“开发商的指引”^{[16, 17]} ；在阿德莱德规划（1962）中也通过城市增长规划对城市中心等级体系、土地利用、交通设施进行了详细设计与安排^[17]。

20 世纪末期，澳大利亚的社会背景发生了巨大变迁，其中最大的影响来自于全球化对其社会和经济的冲击。深层次的市场化进程使得国家逐渐放开了公共服务供给，越来越多的私人资本开始进入公共交通、供水、能源供给领域。公私合营机构也开始大量涉足铁路、公路等公共基础设施的供给。这种私有化和市场化行为极大地削弱了政府机构对公共服务领域供给和协调的力度。同时，早期对于郊区开发的热衷也屡屡受到各个领域的批判，批判者指出紧凑发展对于降低城市发展成本有着积极的意义，尤其是可以通过鼓励公共交通来节约能源。上述变化使得空间战略规划对于公共利益的调节作用在一定程度被弱化，澳大利亚的空间战略规划实践转而开始思考如何通过城市形态与结构的优化来辅助经济增长的需求，提升城市和区域竞争力，例如“悉尼1988 都市区规划”^{[15, 16, 17]}。

从21 世纪开始，核心城市基础设施升级拓展的需要使得空间发展战略重新进入公众讨论的中心。一些新的发展趋势也对空间战略规划提出了要求：例如气候变化、水治理、城乡边缘区开发、能源生产与使用、交通及社会不公平问题的凸显等等，用一个词来概括就是“可持续发展”概念在各个领域的渗透。在这样的背景下，澳大利亚的空间战略规划实践开始强调内容多元性、收权、可持续发展、以经济发展提升竞争力、基础设施供给和紧凑城市。多元性强调空间战略规划对于多个领域的涉及与探讨；收权主要是指为了鼓励开发与投资，国家将其控制重点放到对地方政府的规划和发展进行评估、控制与评审方面，包括建立特定机构规划与发展大型项目，减少审批环节，重要项目可以不通过申诉直接向首相进行申报。对于可持续性问题的强调则关注对农业用地特别是城乡边缘地区的管理和保护；强调废物循环利用^{[15, 16, 17]}。“可持续的悉尼2030”（下称“悉尼2030”）的编制便体现了上述变化^[18]。

和世界各地的其他都市一样，悉尼面临着一系列挑战：从经济全球化到气候变化，从汽油价格波动到企业和创造性人才的竞争，“悉尼2030”便是对上述挑战的回应，表达了社会群体的共同愿景，涉及多样性群体的广泛参与，其策略的核心“可持续发展”是基于公众愿景应对全球气候变化的综合性考虑。

“悉尼2030”的编制重点在于对远景目标与原则的确定。为实现这一目标，市政府进行了长达13 个月的公众咨询活动，介入的利益团体类别不一，介入程度各样，促成了最终文件的形成。相关公众咨询与参与项目包括城市宣讲、绿色现场、愿景展示、“关于艺术”、“一通打给未来的电话”等活动^①。在上述公众咨询参与项目的基础上，编制委员会确定了该愿景的几大原则：全球竞争力，活力，文化多元，创造力，教育与技能，环境领跑者，场所感，多样化与包容性，平等，联系与可达，城市治理（图 1）。上述原则被进一步归纳为五大转向、十大策略^②，并且在此基础上提出了城市可能的公共空间立项与建设方案（图 2）^[6]。

图 1 悉尼2030 愿景原则（上）和公众参与内容（下）资料来源：根据参考文献[6] 编辑

图 2 悉尼2030 发展战略的主要策略与行动方案资料来源：根据参考文献[6] 编辑

“悉尼2030”是一个精英倡导下的战略规划实践案例。即便如此，大范围的市民参与和介入仍然是愿景目标构成的主要方式与途径。同时，在这样的过程中愿景也为大多数人所认可，为下一步的实施奠定了基础。

3.2 东北伊利诺斯州区域框架：全程沟通式区域发展框架

东北伊利诺斯州区域框架探讨了如何通过全程式公众参与，自下而上地构建出能够获得社会性共识的区域愿景^[3]。该战略提出的背景主要是基于该地区人口增长的挑战、人口结构老龄化的趋势、人口多样性的增加，以及对于土地整合利用的需求。传统的规划方式由于缺乏合作，无法应对上述挑战，因此该策略试图构建“社会性共识”，促进公民参与，以此来应对挑战。社会性共识的概念是“基于社区的区域主义”的一部分，强调将地方行政区划作为规划与管理单元，同时关注更广尺度的思考。社会性共识的几大原则是：由公众共同制定愿景，以相关技术支撑基于社区的区域规划方法，促进政府间协作，加强土地利用规划与基础设施投资之间的关系。具体方式是通过市民参与确定52 个“社会共识”，以此为基础归纳总结出五大类区域主题，包括：全球竞争力，宜居社区，健康与自然的环境，多样性，协同治理；其后再通过公众参与进一步细化主题；最后将上述主题落实到空间和基础设施层面，界定出中心、廊道、绿地系统等空间层级关系。规划最终提出17 条实施策略作为启动项目，其中策略1—8 关注发展问题，集中于中心建设；策略9—12 集中于与交通相关的土地利用；策略13—17 着眼于绿地与水资源保护（图 3）。

图 3 愿景目标如何落实到具体策略资料来源：根据参考文献[3] 编辑

规划编制过程由两大阶段组成：“愿景共识”阶段和“共识地图”阶段。“愿景共识”阶段旨在形成一个具有社会共识的愿景框架，分为领导小组讨论、扩展小组讨论、细化讨论、交叉审议、目标确定等五个步骤。工作组分地区将区域内各种组织的领导集合在一起，就区域发展问题进行讨论与交流。接下来这种人数较为有限的分散式参与扩大为区域论坛，由第一阶段的参与者和扩展参与者共同探讨区域发展的未来。论坛之后，275 名参与者自愿加入参与制定区域愿景的20 个工作小组，按照地理区位划分为南、北、西、中心四大块分别工作。随后，上述小组重新分类组合，形成五个目标制定小组，相互之间进行成果讨论，并提交给目标评审小组评价。目标评审小组将对未能提及或深入讨论的目标进行评估并提出讨论，最终明确战略规划的主要目标和内容。这种市民参与的目标制定与讨论增加了愿景框架的归属感与认同感。

第二大阶段的工作任务则是在上阶段目标基础上进一步细化框架。参与人员由不同层级的地方官员构成，形成13 个工作小组，并将第一阶段确定的共同愿景转化为土地使用框架。主要实现途径是参与者在工作小组技术支持基础上，标示出空间发展方向、城市中心、交通联系和自然生态系统，绘制出远景方案。工作人员随后对结果进行汇总与分析，进一步制作出中心、廊道以及绿地空间的要素地图。完成之后再汇总各要素提案，与现有相关数据进行对比分析，判断其合理性，在此基础上确定出共识地图。

空间规划总目标最终确定为“创造更具活力、整合且多元化的中心；创造多制式的交通设施；保护、提升、扩展绿色空间以及其所包含资源的重要性”^[3]21。战略按照活动类别、空间密集度以及区域影响力将中心分为五个等级，包括全球中心（global center）、大都市中心（metropolitan center）、社区中心（community center）、城镇中心（town center）和小镇中心（hamlet）。廊道包括高速路、干线、轻轨、铁路、水路等五大类。值得注意的是，针对廊道的考虑中特别关注了基于区域特定背景的交通问题的解决办法，其核心在于通过公众参与沟通和明确问题，然后以复合的交通设施设计以及平衡交通沿线的土地利用方式来提高交通系统的使用效率。生态系统则试图通过农业用地、水资源、开敞空间和绿道构建来提升地区生物多样性（图 4）。

图 4 东北伊利诺斯州空间规划之中心体系、廊道、生态系统规划资料来源：根据参考文献[3] 编辑

在人口与土地需求变化的背景下，如何将不同的主体纳入与空间相关的规划编制过程成为一个需要解决的核心问题，发展战略框架在其中扮演了公共政策的角色。东北伊利诺斯州区域发展框架的最大亮点在于其规划编制方法。这一规划编制方法突破了精英规划的模式，最大限度地探讨了如何自下而上地构建出能够获得社会性共识的区域愿景。这种规划方法的最大好处在于，通过大范围的参与加大了公民对于规划的认可度，从而潜在地促进了规划实施过程中所需要的配合与协助。

3.3 布巴内斯瓦尔—喀塔克城市综合发展规划

布巴内斯瓦尔和喀塔克是印度的两大中心城市，前者是印度传统城市，近年来经历了快速的增长；后者是基于社区规划理念建成的新城区，目前是整个国家的商贸枢纽。上述区域的发展对于提升整个州（就全国范围而言，城市化程度较低）的福祉扮演着重要作用。

城市综合发展规划远景目标集中于三方面：构建互为补充的双城体制；打造国际级的投资门户城市；促进可持续文化发展，推进自然与文化遗产建设^[11]。实现路径包括：提供高水平服务设施，支持边缘人群发展，打造便捷交通网络，提供体面的住房，保护生物多样性，管理发展资源，制定风险政策，强化灾害管理，推进公共基础设施建设，构建学习及文化中心，管理旅游目的地，完善发展控制机制，活化制度及管理体系。上述实践路径进一步在具体的项目中得以界定（图 5）。该规划虽然强调“迈向一个参与性的规划过程”，但公众参与非常有限，从某种程度上仍然折射出精英规划的影子。

图 5 布巴内斯瓦尔—喀塔克城市综合发展规划编制流程资料来源：根据参考文献[11] 编辑

4 小结

通过理论回顾与相关案例分析，我们可以认为，与传统空间规划相比，空间战略规划是应对破碎化、不确定性以及复杂化社会转型的政策工具，试图促成公共与私营机构之间的相互合作，并以最大化公众参与作为其编制实现的主要途径。

与传统空间规划相比，空间战略规划在以下几方面呈现出不同特征：（1）空间战略规划界定了一种不同的规划类型（战略规划vs. 传统总规和土地利用规划），服务于不同的治理模式（政府引导vs. 政府引导但商讨的治理形式）；（2）价值导向从传统的美学和经济价值导向转向过程引导的公众价值导向，表现出不同的规划形式（提供框架vs. 技术或法律规制）；（3）空间战略规划从社会建构的角度来理解空间，而非将空间看作固定的实体构成；（4）编制主体不再囿于管制机构内部，而是强调整合管制机构内部层级之间的关系，同时整合建构空间的不同网络性要素，特别强调社会性利益相关方的介入，对于愿景而非远景的清晰表述融合了不同利益群体的价值观，受制于特定的经济、社会、文化、政治与权力关系；（5）编制内容方面，如果说综合性规划是全面性的，针对的问题包罗万象，那么空间战略规划则是选择性的，针对最重要的问题做出判断和抉择；（6）由于多主体的介入，编制方法也从精英规划对于类型学设计的强调转向非线性的全过程沟通式规划模式。最终，空间发展战略体现为面向实施的行动框架（表 7）。

表 7(Table 7)

表 7 空间战略规划的不同类型 空间控制型 投资引导型 公共意愿促成型 治理背景 由上而下的控制 支持增长 社会治理 价值导向 目标（ 美学价 值）导向 目标（经济价值）导向 过程（公众价值） 导向 对空间的界定 传统地理学空间 经济空间 社会空间 规划编制主体 精英 精英 精英/ 公众 规划编制内容 综合性 战略性 战略性 规划编制方法 精英规划 类型学设计 倡导式规划 理性规划的线性逻辑与 步骤 全过程沟通式规划 非线性

表 7 空间战略规划的不同类型

注：本文未注明来源的表格均为作者整理

感谢中国城市规划设计研究院深圳分院研究中心同事的前期研究；感谢蔡震、范钟铭、王瑛、张若冰、吕晓蓓、赵迎雪等领导的意见和建议。同时感谢编辑与匿名同行评审。向因文章篇幅未纳入参考文献但对本文构思产生启发的作者致歉。作者文责自负。

注释：