引言

自1950—1960 年代理性规划理论占据主导地位以来，规划监测评估思想已经逐渐被西方规划界所接受。从1960 年代开始，规划监测评估伴随着数理模型的应用得到进一步发展。在1990 年代可持续发展风靡、环境评估得以立法，以及对政府效率、公平的关注下，规划监测评估在西方规划界再次升温^[1]。

在我国，各地近年来先后开展了一些规划评估的探索，有关规划评估的研究、实践日渐增多。2011 年在南京召开的中国城市规划年会上，国家住房与城乡建设部（简称住建部）的唐凯总规划师关于“开展规划评估，促进规划改革”^[2] 的主题发言以及该年会设置的规划评估专题论坛，无疑将规划评估　推向了全国规划师的视野。然而，喧嚣过后复归平静，我国有关规划评估的理论和实践仍然没有突破性的进展。本文结合英国和加拿大的经验得失，对我国推动规划评估工作提出看法。

1 英国规划监测评估的经验

1.1 英国规划监测评估的基本制度

英国的城乡规划一直以制度严格著称。2004 年，英国根据新颁布的《规划与强制收购法》确立了由“区域空间战略”（RSS: Regional Spatial Strategy）和“地方发展框架”（LDF: Local Development Framework）构成的两层结构的新规划体系，以可持续发展和可持续社区建设作为各地规划的核心目标，以规划监测作为实现可持续发展的手段。《规划与强制收购法》要求各地方规划当局对地方发展框架的目标进度和实施效果进行跟踪评价，并定期向中央政府规划主管部门——副首相办公室（Office of Deputy Prime Minister）提交“年度监测报告”。

为此，英国设计了一套纵横交错的立体监测机制，以系统地监测国家规划政策、区域空间战略、地方发展框架等不同层面规划的制定和实施过程。在流程设计上，保障地方发展框架规划文件制定的各个阶段都能实施有效的监测，并使各个阶段的监测与“可持续性评价/ 战略环境评估”（Sustainability Appraisal/ Strategic Environmental Assessment）保持协调。

监测指标是英国年度监测报告制度中最重要的技术性内容之一。按照“远期目标（objective）—具体目标（target）—评估指标（indicator）”的设计原则，英国建立了一套自上而下的，由背景指标、核心指标、地方性指标和重大影响指标组成的指标体系，通过监测指标的变化来分析规划目标的实施进展情况。为了保证监测指标的时效性，在国家和地区层面分别对评估指标进行定期检讨和修订。这种方式通过将宏观空泛的定性目标进行分解和具体化，建立监测评价指标与规划目标之间的联系，从而增强监测指标的可解释性和监测评估工作的可操作性。

为了保障全国各地的年度监测能够取得预期的效果，英国在国家层面为地方政府开展规划监测工作提供了一系列技术支持，主要包括：（1）制定《地方发展框架：优秀实践指引》^[3] 等技术指引，作为规划监测工作的实践指南，对年度监测工作的内容、职责、流程、指标体系、审核标准等进行详细的规定，并对监测要点和技术难点进行解释；（2）指导和协调地方规划监测工作的开展，建立各地区的横向评估交流机制，提高评估技术能力，分享技术经验；（3）研发规划评估计算机工具箱和数据库系统，提高监测评估质量。

1.2 英国规划监测评估工作的相关经验 1.2.1 制度执行情况

根据英国的规划法，年度监测报告制度是一项基本规划制度，各地都务必执行。2004 年以来，各郡和大都市区管理机构都如期提交了年度监测报告。英国国内普遍认同年度监测报告制度的积极意义，认为好的监测和报告展示了政府及其合作者的工作，建立了政府与基层社区的有效沟通渠道，向社区宣传了规划的内容、谁在为规划作贡献等。年度监测报告成为城市政府全面衡量规划表现和未来政策发力点的核心依据。

1.2.2 主要成功经验

英国的年度监测报告制度对我国有重大借鉴意义。首先，严密的制度设计是英国规划监测评估成功的基石：通过规划法及相关法规确立规划监测评估的法定地位，在制度上衔接好不同层级、不同类型规划的监测评估，并通过一系列规划声明文件（statement）和指导文件（guide）解释政策及提供具体工作指导，从而保证各地在执行监测评估政策时的一致性。其次，周全的技术支持，包括相关评估技术工具的分发、数据库建设，以及定期技术交流等，解决了基层技术力量问题。第三，定期检讨监测评估工作，如定期更新监测指标体系等，以提高监测评估工作的效率和质量。

1.2.3 实施中的困难

地方政府对年度监测报告制度也有微辞，往往质疑中央掌握这些基层具体信息的意义何在。这一地方规划当局劳力劳心的工作在中央层面常常被作为简单的“打勾”游戏^[4]。而且，尽管国家层面提供了许多监测评估支持，但还是有种种现实困难妨碍监测评估工作的有效开展：其一，国家和区域层面基础信息库建设滞后；其二，规划实施结果难以考量，因为地方发展框架中的空间目标和政策的实施依赖于其他相关策略和行动的推行；其三，空间规划的影响需要一个较长的过程，因而难以针对短期效应进行评估。

1.3 英国规划评估相关制度的最新变革

近年来，英国国内普遍批评中央政府对地方政府设置的条条框框太多，体制过于僵化，缺乏对瞬息万变的国际、国内环境的应变能力。在中央与地方的博弈中，地方权力获得更多的支持。2011 年11 月批准生效的《地方化法》（Localism Act）是英国地方制度的重大变革，标志着英国新一轮“新自由主义”政策在各个领域更广泛深入的渗透，英国将根据该法着手开展一系列针对权力划分、公共财政、社会服务等方面的改革，以减少中央政府的集权，将地方公共事务职能逐渐由中央移交到地方，还政于民，调动基层政府和民间团体的积极性。其中也涉及规划制度和年度监测报告制度的诸多变革，旨在推动规划体系更加简洁、民主和高效^[5]。

首先，废除代表空间规划的区域空间战略（RSS）。英国立法机构认为，区域空间战略由中央政府从宏观上设定了全国各地的新开发需求，甚至包括各地的具体住房目标等，地方社区对空间规划鲜有话语权。在地方政府看来，区域空间战略是集权的标志，既官僚化又不民主，不但没有推动新的开发，反而在强迫地方“就范”，因此政策不受欢迎。

其次，改革地方政府的规划编制方式。这一举措给予了地方规划当局在规划编制方面更大的自由度，从而免遭中央政府的无端干预。为此，《地方化法》规定规划监察员^①[6]不能随意将自己的意志加入到地方规划中。

第三，改革年度监测报告制度。《地方化法》的立法精神认为监测报告应聚焦于本地的重大事项，应勾画出地方规划远景的具体实现途径。按照《地方化法》，地方规划当局仍然有规划监测义务，但无须再向中央政府报告结果，只需将规划实施进展和成绩向基层社区反馈。同时，地方规划当局可以自主选择纳入监测范围的规划目标和监测指标，只要符合国家和欧盟的立法精神即可，而在此之前，这些目标和指标是由中央政府统一规定的。

2 加拿大规划监测评估的经验

2.1 加拿大的基本规划制度

与英国严格的中央集权式规划体系相比，加拿大的规划制度显得较为松散。加拿大联邦政府没有规划方面的直接权力，联邦政府主要通过住房政策和住房贷款利率等手段间接影响市镇规划。每个省或行政区都有自己的规划立法体系（《规划法》）及政府体系，区域或市镇规划以及区域和市镇政府本身都在省政府管辖之下。省政府或行政区政府通过规划立法、发布“省级政策声明”（The Provincial Policy Statement）等形式控制市镇政府及其规划。省、区地方政府分别设立规划机构，制定地方性规划决策，编制官方规划（official plan）和区划（zoning by-laws），并确保地方性规划与省级规划的衔接。市镇政府是规划系统的核心，负责制定有关市镇的详细规划，以及制定和监督实施有关的规划法规，比如划分土地、控制建筑密度、进行土地详细划分、制定建筑和环境方面的规范等^[7]。

2.2 加拿大规划监测评估的开展情况 2.2.1 规划监测评估制度设计

2000 年前后，由于社会、经济和环境问题日趋复杂，必须在城市层面才能进行有效的识别、分析和解决，加拿大开始建立城市层面的规划监测评估制度。通常，规划监测评估过程与增长管理政策、可持续发展评估以及城市综合规划的定期检讨联系在一起；有时监测评估工作还为社区规划的编制和修改提供支持。

由于缺乏全国统一的规划体系，在规划监测评估制度的设立和评估指标的选择方面也由各地自行决定。市镇政府往往要求规划部门提出有效的监测评估指标，往往采用若干定量指标，如已建住房套数、人口趋势、空气质量、铺装道路长度，以及就业率等基本经济指标。

在监测评估方法上，广泛采用定量评估、定性评估等多种方法；有时还会采取专题讨论、民意调查、圆桌会议等方法收集各界对规划实施的意见。监测评估中所用的数据往往包括：国家和城市统计数据、历史评估记录、开发申请文件、特殊统计调查数据，等等。

2.2.2 规划监测评估实践案例

以温哥华为例，大温哥华区是不列颠哥伦比亚省（BC省）27 个行政区之一，有着悠久的区域规划传统。1996 年，该地区以《自治市法案》（Municipal Act）为法律依据通过了《宜居区域战略规划》（Livable Region Strategic Plan），作为该地区面向21 世纪的可持续发展指导。大温哥华区按照《自治市法案》的框架，通过一系列协议，包括“区域背景声明”（Region Context Statements），以及与BC 省的总体实施协议、与大温哥华旅游局的实施协议等，并根据《宜居区域战略规划》所制定的相关规划，如《空气质量管理规划》等一系列手段促进战略规划的实施。同时，设立了绩效监测和实施过程监测两方面的实施监测程序，以跟踪增长管理效果，评估区域政策。用于监测该规划实施的定量监测指标先后经历几次调整，从1999 年的17 个增加为2002 年的四组29 个，每组指标对应一个规划目标，以此对大温哥华区的生态保护、社区建设、空间结构和交通选择等四大目标的进展进行全面监测。监测结果以年度报告的形式公开发布^[8]。

2.2.3 主要成功经验

加拿大规划评估至少有两方面经验值得借鉴。一是规划实施手段丰富灵活。在权力分割、利益博弈的格局下，加拿大地方政府通过协议的形式在区域内部及与毗邻地区之间建立互信的合作伙伴关系，共同致力于区域的繁荣。二是根据规划的内容和特点，有针对性地设计并更新评估指标，以保障监测评估与规划目标贴合。

2.3 加拿大规划评估的困难剖析

事实上，加拿大的规划监测评估工作开展得并不完美，监测评估常常被忽略，变得可有可无，真正能够连续、正式、周期性开展监测评估工作的地方并不多。事实上相对于许多其他国家而言，加拿大、美国等国可用于规划监测评估的数据资源十分丰富，因此可见仅依靠数据资源并不足以推动规划评估的常态化开展。希曾斯（Mark Seasons）等在安大略省的研究表明，导致加拿大规划监测评估不能充分开展的原因主要有以下方面^[1]。

2.3.1 经费与技术力量不足

各省规划监测评估制度创建之时，正值加拿大经济不景气，政府财政紧缩。受此影响，行政经费紧张，机构分合，人员精简，服务压缩，政府机构工作人员的工作热情、职业道德下滑，等等。因此，地方政府的首要目标是振兴经济，而不是开展政策研究，有限的规划力量都集中在开发许可的审议上了。用当地规划师的话来说就是“紧急的挤走了重要的”，如果有什么工作要靠边站，那就是规划的监测和评估。

2.3.2 监测评估的尴尬性

监测评估的地位尴尬，且风险很大。一方面，监测评估代价昂贵，评估报告冗长复杂，却经常没有什么决策价值，有时不敢得出评估结论，甚至有的规划监测评估报告粗制滥造。另一方面，如果真找出问题可能意味着更大的麻烦，即使不被视为“作对”也可能被视为“挑刺”，对有关政策和技术决策揭短可能会使政府难堪。

2.3.3 评估模型、评估指标与评估数据的难度

影响规划监测评估的相关技术障碍还包括：评估模型过于繁复，难以理解和操作；规划监测指标并没有在规划过程中事先确定，在相关规划文件中也往往难觅踪迹，评估指标的解释力度差^[9] ；以及评估数据连续收集难度大，等等。这些因素进一步妨碍了规划监测评估工作的定期开展。同时，规划目标的实现受诸多非规划因素，如政治决策、市场环境变化的影响，也导致规划评估十分困难。而且，许多规划目标和政策十分空洞，监测评估无从下手。

3 对我国规划评估的启示

3.1 近年我国规划评估的主要进展 3.1.1 我国规划评估的主要依据

《中华人民共和国城乡规划法》的颁布是我国首次在法律层面对规划评估工作做出初步规定。2009 年和2010 年，住建部和国务院办公厅又分别出台了《城市总体规划实施评估办法》和《城市总体规划修改工作规则》（以下简称《工作规则》）。上述法律法规主要针对城市总体规划的评估，特别是对城市总体规划修改的程序进行规定。

近年来，各省市纷纷根据《城乡规划法》修改了各自的规划条例，无一例外地都明确提出了有关规划评估的条款。如《山东省城乡规划条例》（2012）第20—22 条分别规定了城镇体系规划和总体规划的评估要求，并将“经评估确需修改”作为控规修改的依据之一。

3.1.2 我国规划评估的理论进展

国内有关规划评估的理论研究主要集中在两个领域，一是介绍、引进及应用西方的规划评估理论与方法；二是结合本地的规划评估实践分析规划评估的必要性，总结规划评估的得失，介绍评估技术方法等。前者如孙施文等对规划实施评价理论和方法的介绍^[10] ；顾翠红等对英国地方发展框架监测机制的介绍^[11] ；《国外城市规划》编辑部整理的美国规划方案评估及其标准^[12] ；丁成日等结合北京市总规修编案例对规划方案模拟评估数量方法的介绍^[13] ；赖世刚等对规划实施效果评估所做的综述^[14]。后者如施源等结合深圳近期建设规划评估工作对规划评估理论框架的初步探讨^[15] ；吕萌丽等结合广州市总体规划评估所做的思考^[16] ；程茂吉结合南京市总体规划评估所做的思考^[17] ；宋小冬等对城市总体规划方案评估GIS 方法的探讨^[18] 等。

另外，一些学者还开展了理论性较强的评估框架研究，如宋彦等在总结北美规划评估制度的基础上，结合我国的规划特点，提出了自己的规划评估框架体系^[19] ；欧阳鹏等结合弗兰克· 费希尔的政策评估框架建构基于公共政策视角的规划评估模式和方法体系^[20] ；吕晓蓓等对建立和完善规划实施评价工作机制所进行的讨论^[21]。

规划相关领域的评估研究还包括孙施文等结合上海静安寺地区改造所开展的城市设计评估探索^[22] ；简逢敏等对住宅区规划实施后评估内涵与方法的探讨^[23] ；荣西武等对小城镇规划编制与实施评价体系的探讨^[24] ；刘俊娟等对城市公共交通规划后评价方法的探讨^[25]，等等。

3.1.3 主要的规划评估实践

当前我国的规划评估实践主要集中在城市总体规划实施评估方面。以《工作规则》出台为标志，在此之前的城市总体规划评估，如北京、广州等城市的总体规划评估主要结合总规的编制工作对上一版城市总体规划的开展实施评估，在我国规划编制过程中属于现状解读的一部分。《工作规则》出台后，各地主要依据该规则的要求将规划评估与城市总体规划修改结合，如已提交住建部的总规实施评估报告涉及上海、重庆、长沙、西宁、株洲、黄石、汕头、珠海等10 多个城市，总规实施评估报告均作为城市总体规划修改申请报告的组成部分之一。这一阶段所开展的城市总规评估基本上服务于总体规划修改目的。因此，这些评估往往重点强调总体规划修改的必要性，无法客观全面反映总体规划实施的效果和不足。实施评估报告的针对性较强，目的明确，旨在为开展总体规划修改提供依据，其内容和目的有别于常规的定期性总体规划评估。

同时，控规的评估实践逐渐增多，如上海浦东新区金桥镇控规实施评估、广州控规导则实施评价、长沙市开福区控规评估等。此类控规评估的主要思路是通过对规划区当前发展状况与原规划的比对，对原规划的实施进度进行评价。总的来说，评估较为零散，行业影响有限。

值得注意的是，深圳近年来开展了一系列规划评估研究和实践：2000 年，对《深圳市城市总体规划（1996—2010）》进行全面检讨并制定新形势下相应的城市发展对策和行动计划，评估成果形成了《深圳市城市总体规划检讨与对策》报告；2006 年开展近期建设规划检讨评估；2008 年，开展南山区规划评估，成功应用美国规划评估方法对南山区规划实施进展和后果进行评估；2010 年，启动《智能城市规划评估平台前期研究》项目，系统研究规划评估框架体系；2011 年开展了城市发展评估，试图建立常态化的评估机制，通过40 项核心指标监测城市的发展状态，定期跟踪城市总体规划各大目标的实现程度；2012 年开始启动全市法定图则评估。这些实践积累了宝贵的第一手经验，在评估框架探索、评估技术方法应用、评估制度研究等方面均有所收获。

3.2 几点思考 3.2.1 防止规划评估的“工具化”

从英国和加拿大两国的实践可见，英国的规划监测评估之所以更为成功，重要原因之一是其制度设计相对严密、技术支持较为周全。我国一系列针对和涵盖规划评估的法律规章的出台，其立法本意是防止愈演愈烈的规划随意修改。而从其实际表现可见，如果缺乏更加严谨细致的规划立法乃至更广、更深层面的制度调整，规划评估甚至城乡规划都将难以摆脱“工具”的命运。形式化、功利化的规划评估仍在延续传统的规划模式。悲观地说，只要披上了规划评估的美丽外衣，规划的随意修改就可变得冠冕堂皇。

3.2.2 客观认识规划评估工作的难度

当前，尽管业界都普遍认同规划评估的意义，但规划评估的现实困难重重、阻力巨大。这客观上是评估对象的综合性、模糊性和不确定性等诸多特性决定的，受其影响，至今没人能够拿出可普遍接受的评估模型；而且连续数据采集的难度和成本也是显而易见的。主观上，受人性的弱点决定，还是那句话，没有人喜欢被评估。

3.2.3 加强对规划评估的引导和指导

我国各地的自然条件、社会特征和发展水平差异巨大，在国家层面设定统一的监测指标意义不大。可行的办法是，国家和省级规划主管部门确定监测对象和内容，制定评估原则，各市根据情况建立具体的监测评估指标。同时，在规划编制过程中针对具体规划设定监测评估指标，再利用上述指标对相应的规划策略、规划行动的实施情况进行评估。西方经典的城市规划著作《城市土地使用规划》一书的作者菲利普· 伯克（Philip R. Berke）等人认为，规划师设定规划评估标准的能力与编制规划方案的能力同等重要^[26]。

3.2.4 建设有益于推动规划评估的组织文化

针对加拿大的有关研究发现，规划监测评估工作的好坏也与承担监测评估工作的相关机构自身的组织文化有关，那些愿意改进和提高、对工作创新有持续兴趣的机构的规划监测评估做得更好。这类机构鼓励员工尝试和冒险，能够容忍失败，这类“学习型组织”往往把监测评估当作改进工作的工具。当然，这些费力不讨好的“学习型组织”能走多远不但取决于组织机构领导人的胆识和能力，更取决于大的制度环境。

感谢深圳市规划国土发展研究中心周劲总建筑师拔冗审阅并对本文提出建设性意见！

注释：