美国公共住房政策起源于20世纪30年代经济大萧条时期，自1937年颁布第一部关于公共住房的法案——《美国住房法》开始，公共住房成为政府解决城市最低收入家庭住房问题的主要手段。但大规模公共住房建设不可避免地带来了贫困集中、种族隔离、住房闲置率高、环境衰败、毒品暴力泛滥等一系列社会问题，为此，公共住房政策逐渐发生转变，主要体现在：一方面不再大规模兴建公共住房，通过提供租房优惠券等方式使租户在住房市场上自由选择，另一方面住房建设方式转向更新严重衰败、贫困集中的公共住房（表 1）。其中公共住房更新是20世纪90年代以来美国公共住房政策的核心所在，其代表性政策举措就是本文重点论述的“希望六号”（HOPE VI）计划与“选择性邻里”（Choice Neighborhoods）计划。

表 1(Table 1)

表 1 美国主要公共住房政策及其特征 名称 颁布时间 主要特征 美国住房法 1937年 美国公共住房政策确立，政府以建设公共住房的方式介入住房市 场，以解决城市低收入家庭的住房问题 1949年住房法 1949年 与城市更新相结合，拆除贫民窟，清除不符合标准的住房，建造 公共住房 住宅与城市发 展法 1974年 美国公共住房政策的重大转变。停止大规模兴建公共住房，设立 第八条款（Section 8）存量住房计划，住房保障方式从资助供应 方转变为资助需求方 “希望六号” 计划 1992年 美国公共住房政策的又一次重大转变。政策重点转向了公共住房 更新，导致公共住房数量缩减 “选择性邻里” 计划 2009年 包含公共住房在内的衰败社区综合更新政策，“希望六号”计划 的调整与深化   资料来源：作者绘制

表 1 美国主要公共住房政策及其特征

“希望六号”计划是美国住房政策历史上第一个大规模公共住房更新政策，对于其实施效果美国学术界一直存在很大争议。一方面，有人认为它极大地改变了公共住房面貌，实现了贫困分散等预期目标。但另一方面，在大规模搬迁导致原居民利益受损、社会网络丧失、公共住房存量减少等方面，“希望六号”计划则招致批评，甚至有研究将其看作另一种形式的“城市更新”^[1]。而对于建立在“希望六号”计划基础之上的“选择性邻里”计划，作为奥巴马政府基于地方的社区复兴计划的重要组成部分，得到了联邦与地方政府的大力支持以及社会各界的积极响应，由于尚处于政策实施初期，相关研究集中在政策实施评价方法与实施项目跟踪评估等方面，如首批资助项目的中期研究报告、居民搬迁初步评价成果等^{[2, 3]}。同时也有评论持怀疑态度，如对其“宏伟”目标实施的有效性的质疑^[4]，认为其政策设定将使投资偏离公共住房等^[5]。

关于“希望六号”计划国内学者已有所引介^{[6, 7, 8, 9]}，但“选择性邻里”计划目前只有个别文章约略提及^[8]，并且对于美国近期公共住房更新政策演变的背景、主要内容与发展趋势尚缺乏系统分析。美国公共住房“公有”的性质、住宅形式，以及更新目标与影响人群、社会效果等都与我国城市居住区及其更新有相近之处。研究美国公共住房更新政策的经验与教训对于我国大规模实施的城市居住区更新具有直接的借鉴价值。为此，本文系统搜集梳理相关文献，以比较研究的方法深入剖析这两个具有代表性的公共住房更新政策，分析其政策进展及原因，在此基础上与国内实践相比较并提出政策建议。

“希望六号”计划肇始于“处理严重衰败公共住房国家委员会”（the National Commission on Severely Distressed Public Housing）在1992年提交的一份报告，该报告指出，全国130万套公共住房单元中约有8.6万套处于严重衰败状态而亟待改造，并提出了一个总额为75亿美元、为期10年的城市复兴示范计划，随后该方案获批实施并更名为“希望六号”计划^[9]。

“希望六号”计划提出的目标包括：

（1）通过拆除、修复、重新配置或替换衰败的公共住房 （或部分住房），改善居民生活条件；

（2）改进公共住房邻里环境，改善周围社区环境；

（3）提供住房的同时避免或减少贫困家庭集中；

（4）建设可持续发展的社区^[10]。不难看出，“希望六号”计划不是一个单一的公共住房物质环境更新政策，它区别于以往的“城市更新”政策，首次以综合的方式实施公共住房更新，具有环境改善、社会改良、社区发展、城市复兴等多重内涵。为实现上述目标，“希望六号”计划采取了一系列实施措施，包括提倡混合居住、提高设计与建造标准、提供社区支持服务、混合融资开发模式等（表 2）。

表 2(Table 2)

表 2 “ 希望六号”计划主要实施措施 名称 主要特征 提倡混合居住 将公共住房区改造为混合收入的社区，减少公共住房中低收 入群体过度集聚的现状，促进居住融合，缓解社会矛盾 提高设计与建 造标准 遵循新城市主义的设计原则，引入“可防卫空间”的概念， 以增强社区居住品质，吸引高收入群体入住 社区支持服务 旨在帮助公共住房居民克服贫困、失业、犯罪和缺乏教育的 现状，包括建立计算机学习中心、图书馆、课后班，提供日 常护理、就业培训、工作机会等 混合融资开发 模式 允许开发商通过私人部门融资、其他联邦拨款、地方资金和慈 善资金启用“希望六号”资金，缓解联邦政府资金投入的压力   资料来源：作者绘制

表 2 “ 希望六号”计划主要实施措施

从以上实施措施来看，提倡混合居住直接对应于减少贫困家庭集中的目标，在西方国家，贫困人口过度聚集被认为是引发一系列社会问题的根源之一，贫困“集中效应”^[11]使低收入群体被排除在主流社会之外，缺乏在就业、经济、教育等方面获得提升的能力，形成一种贫困循环，进而影响到社会稳定。显然，最贫困人口集中居住的公共住房成为问题的焦点，“希望六号”计划有着深刻的社会变革的内涵，其目的在于通过不同收入阶层居民混合居住从而减少贫困集中来缓解社会矛盾；提高设计建造标准及社区支持服务能够改进公共住房乃至周围社区的环境品质，改善居民生活条件，并有助于吸引高收入者入住，促进混合居住模式的实现；混合融资开发模式则尝试通过吸引私人投资破解公共住房更新项目资金投入匮乏的难题。

一方面，“希望六号”计划被认为是美国历史上最成功的城市复兴政策之一，对公共住房、居民和社区都产生了积极的影响。首先，“希望六号”计划实现了它最基本的目标——拆除了成千上万套衰败的公共住房，代之以新的、高质量的住房，并激励了公共住房设计、管理、投资等方面的创新^[10] ；其次，“希望六号”计划较好地实现了它分散贫困人群的目标。大量原住户搬离，而原公共住房区被改造为小规模的收入混合型社区，吸引了较高收入者居住，极大地降低了公共住房贫困集中的程度。据统计，位于极度贫困 （贫困率不低于40%）社区的公共住房比例已经从1995年的43%下降到了2008年的26%^[12]，这在很大程度上可归因于“希望六号”计划的实施；第三，通过“希望六号”计划，许多原住户借助租房券搬迁到住房条件更好、更安全的社区居住；最后，“希望六号”计划还对公共住房周边社区产生了积极影响，如财产升值、收入较高的居民逐渐迁入、就业率提高、犯罪率下降等^[9]。

但另一方面，由于在政策设定方面及执行过程中的缺陷，“希望六号”计划也招致许多批评。主要集中在以下几个方面。对“希望六号”计划的一项主要批评就是部分居民被迫搬离住区，从而损害了这些居民的利益。据统计，到2008年9月，约有24%的原住户（17 382个家庭）搬入完工的公共住房。而项目全部完工后也只有38%的原住户将会回迁^[1]。 “希望六号”计划项目中的原住户面临四种选择：居住在更新后的公共住房中；利用租房券在私有市场上寻找住房；搬到其他公共住房中；不接受任何资助。调查结果显示，大多数住户希望回迁，但并不是都能获得回迁资格，地方住房局和项目经理有权制定比一般公共住房标准更严厉的标准，信用记录差、有犯罪前科或家务管理差的家庭很有可能被拒之门外。芝加哥则规定，申请者必须每周工作30个小时，或是全职在校生。在符合同样申请条件下，优先考虑那些全职工作或读书的人。据估计，约有一半原住户能满足这样的要求^[12]，这实质上将社区中的最弱势群体排除在外了。资格限制使得相当比例的住户搬离，其中利用租房券者有可能搬迁到贫困率较低、更安全的社区，而对于那些搬到其他公共住房中或不接受任何资助的住户，不能指望他们的居住条件能比之前有什么显著改善。不但如此，这些迁出的居民被切断了以往的社会关系，面对陌生的环境很多人会感觉孤独与缺乏安全感，并且即使是那些搬到条件较好社区的居民，也面临着无力偿付更高租金的困境^[10]，由于缺乏有效的援助，他们自给自足的能力并没有得到改善。

较低的回迁率还带来了两方面的问题：一方面，公共住房更新实质上变成社区的“绅士化”过程，即随着居住门槛提高及较高收入住户的“侵入”，部分低收入住户搬离了社区，在衰败房屋被新住房替代的同时，社区居民构成也发生了很大变化，虽然有助于实现贫困分散，却与其“改善居民生活条件”的预定目标相背离；另一方面，伴随搬迁还产生了“贫困转移”和新的“贫困聚集”，贫困家庭转而聚居在其他社区，使得这些社区环境有可能迅速恶化，甚至超过他们原来居住的社区，重蹈“二战”后大规模清理贫民窟的覆辙。

“希望六号”计划另一个经常遭受指责的地方是它导致了公共住房数量的减少。统计数据显示，1993—2007年完成的234个“希望六号”计划工程共拆除了96 226个公共住房单元，新建或修复111 059个住房单元，但其中只有59 674个新公共住房单元（约45%）可供极低收入住户居住^[1]，这主要是因为大规模拆除破旧的公共住房后，“希望六号”计划项目通常被设计为小规模的收入混合社区，因此新建部分往往拥有较少的公共住房数量。而在此期间最低收入租房户的数量却大幅度增加了^[10]，批评者认为“希望六号”计划拆除了过多的公共住房，并且没有采取其他措施来弥补这一损失。由于住房与城市发展部（HUD）没有对“严重衰败”做出明确的定义，几乎所有公共住房开发都能越过这个门槛，进而有希望获得“希望六号”计划资助。人们不免质疑，“希望六号”计划的目标似乎不是严重衰败的公共住房，而是高收入家庭的住房重建^[8]。这样一来虽然新住房提供了比以前更高质量的居住条件，但长此以往使得公共住房供应总量下滑，难以满足最低收入群体的居住需求。

在社区支持性服务方面“希望六号”计划也饱受诟病。这些服务旨在帮助居民就业，使得他们越来越少地依赖联邦补助，“希望六号”计划规定留出一定比例的资金用于居民的支持性服务。法案最初规定拨出3亿拨款的20%用于社区服务计划及支持性服务，包括扫盲、就业培训、日托、青少年活动等，随后的拨款计划减少了这一比例。但更加强调居民支持性服务与搬迁服务，并要求为原住户提供支持性服务，即使他们不再回到改造后的社区中。但批评者指出，“希望六号”计划的支持性服务是不充分的，例如搬迁服务，许多住房局仅仅提供了最低限度的搬迁服务，他们关注的是尽快清空住房以便实施再开发，这导致相当比例的居民搬进了其他衰败的公共住房；又如社区支持性服务，许多“希望六号”计划项目直到原住户搬走后也没有提供社区支持性服务，这样就倾向于只是使那些搬进新住区的住户从中受益，批评者质疑住房局没有承担其责任，即不但要为那些回迁或新搬进的住户服务，而且要为那些搬离的住户提供社区支持性服务^[10]。

综上所述不难发现，“希望六号”计划部分实现了其既定目标，主要体现在改造公共住房和贫困分散等方面的成就，但却导致公共住房存量减少，在提高居民自给自足能力方面也未明显见效，反而损害了社区中最低收入群体的利益，并相伴产生了绅士化、新的贫困聚集等不曾预料到的后果。产生这一结果的原因与其政策目标设定和执行中的有效性不足密切相关：拆除衰败的公共住房并代之以小规模混合社区，不可避免地导致公共住房数量减少；较低的回迁率或许与“希望六号”计划贫困分散及内城复兴的目标直接有关，联邦政府试图通过改变租户资格标准，设置更严厉的驱逐政策，解决公共住房中严重的贫困集中化问题^[12] ；而建造新的收入混合型社区，被认为在解决社区问题、吸纳私人资金、社区可持续发展等方面都有优势，于是在实现贫困分散目标的同时，大量原低收入住户搬离、回迁率低便不足为奇，并且，由于在此过程中对居民的支持性服务未能及时跟进，还产生了绅士化和新的贫困聚集等问题。值得注意的是，正如下面要重点讨论的，上述种种问题都在新近推出的“选择性邻里”计划政策中不同程度地试图有所改进与侧重解决。

在“希望六号”计划的基础上，奥巴马政府于2009年提出了“选择性邻里”计划，其目的是在贫困分散的同时解决社区中相互交织的各种问题，通过与交通、教育、司法、民政部门等其他联邦机构合作，应对住房衰退、犯罪、缺乏教育前景和经济联系等让家庭和社区处于严重困苦之中的相互关联的挑战。“选择性邻里”计划提出了住房、居民、社区三个核心目标^[13] ：

（1）住房。将衰败的公共住房或资助住房更新为高能效的混合收入住房；

（2）居民。为居住在衰败住房及周边社区中的居民带来明显的更新效果，尤其关注居民的健康、安全、就业与教育；

（3）社区。将贫困社区改变为可持续发展的混合收入社区，使其具有良好的服务、高质量的教育机构，公共资产与公共交通状况得到改善，就业率得到提高。

“选择性邻里”计划针对不同社区情况采取分类资助的策略，授予两种形式的“选择性邻里”计划拨款：规划类拨款和实施类拨款。规划类拨款帮助那些还不具备条件的社区提高其实施更新的能力，实施类拨款用来资助已提出计划并开始推进的社区更新项目。为申请实施类拨款，社区必须制定综合更新规划，进一步深化与落实上述3个核心目标。对于更新规划，“选择性邻里”计划提出了详细的要求，住房、居民与社区更新的核心目标被进一步分解为11项具体内容^{[14, 15]}（表 3）。

表 3(Table 3)

表 3 “选择性邻里”计划实施类拨款更新规划具体要求 住 房 1）通过修复、保护和（或）拆除及替换等方式将严重衰败的住宅项目更 新为体现节能设计原理的住宅 2）除经特殊许可，所有被拆除或转换用途的公共住房或资助住房都需符 合“一对一”置换规则（“one-for-one” replacement rule） 3）满足经济适用住房和住房可达性要求 居 民 4）更新规划制定与实施中的公众参与 5）提高更新后住宅及周边邻里居民的经济自给自足能力 6）对每一符合条件的居民应满足其还迁意愿 7）项目实施期间直至完全入住，跟踪迁移居民的情况 8）对因更新而搬迁的居民适当地提供支持服务、迁移咨询与住房搜寻帮助 社 区 9）与当地教育工作者合作，参与当地社区规划，结合有效的社区服务系统、 家庭支持与综合性的教育改革，改善社区儿童与青少年的教育与生活状况 10）确保建立在经济、教育和环境基础上的社区长期生存能力 11）通过保护可支付住宅或采取其他必要行动，确保原住户共享社区更 新成果   资料来源：参考文献[14,15]

表 3 “选择性邻里”计划实施类拨款更新规划具体要求

“选择性邻里”计划的合格申请者包括当地政府、公共住房机构、非营利组织以及与某一公共机构联合申请的营利组织。HUD还严格规定了符合申请条件的公共住房社区的标准：①贫困人口集中；②严重衰败的公共住房或资助住房，同时应具备以下条件之一：犯罪率高、房屋闲置率高或不合格住房多、缺少学校。

2010—2013财年，共有56个城市社区获得总额1 597.4万美元的规划类项目拨款；波士顿、芝加哥等城市的13个社区获得总额3.514亿美元的实施类项目拨款。迄今为止，“选择性邻里”计划拨款已达3.67374亿美元（表 4）。

表 4(Table 4)

表 4 2010—2013财年“选择性邻里”计划拨款统计表（单位：美元） 资助类型 2010 财年 2011 财年 2012 财年 2013 财年 规划类 300 万 360 万 500 万 437.4 万 实施类 1.227 亿 1.09 亿 1.197 亿 合计 3.67374 亿       资料来源：根据HUD官方网站资料整理

表 4 2010—2013财年“选择性邻里”计划拨款统计表（单位：美元）

波士顿的伍德列支/莫兰特湾、芝加哥的伍德朗、新奥尔良的伊贝维尔/特雷默、旧金山的爱丽丝格里菲斯（Alice Griffith）和西雅图的耶斯利特勒斯（Yesler Terrace）成为获得“选择性邻里”计划实施类拨款首批资助项目。这5个更新项目中的3个（新奥尔良、旧金山和西雅图）是公共住房，归当地住房局所有与管理，另外两个（波士顿、芝加哥）则属于HUD第八条款资助住房，由私人企业所有并进行管理。根据各自规划，除波士顿的伍德列支/莫兰特湾由于规模很小，更新后仍作为资助住房使用以外，其他几个项目都将形成包括商品住房和各类资助住房在内的混合收入社区。由于 “选择性邻里”计划更加强调原住户回迁的机会，更新规划实施后，除波士顿的项目人口密度与之前基本持平外，其他 4个目标社区的人口密度都将增加。

和“希望六号”计划相比，这5个项目的申请与实施团队构成更加多元化，其主要申请者包括一个城市机构（波士顿）、两个公共住房机构（西雅图和新奥尔良）、一个非营利组织（芝加哥）以及一个营利组织（旧金山）。根据规则要求，社区各利益相关者自项目申请开始就建立起合作伙伴关系，形成复杂的团队组织结构。如芝加哥的伍德朗项目，非营利组织可支付住宅保护有限公司是主要申请者，芝加哥地方政府是合作申请者，其他主要团队成员包括伍德朗儿童希望社区、简·亚当斯赫尔馆、芝加哥大学等当地机构。为获取数量庞大的更新资金，这些项目都充分利用混合融资方式，例如都依赖于联邦低收入住房税收抵免计划的资助。即便是规模最小、最简单的波士顿项目中，也包含了三种其他联邦资助基金、三项团体资金、地方政府承诺的资金，以及1项来自于联邦住房借贷银行的资金^[2]。“选择性邻里”计划还明确提出要求，在申请、实施及维护管理的全过程中都应包含有效的公众参与。例如在申请阶段，必须召开至少1次社区会议、至少2次居民公开会议，并且要求在会议召开前，申请者已经对规划实施过程、支持性服务、搬迁安置、就业、培训等问题有充分考虑^[14]。

在社区支持性服务方面，所有社区都提出了多样化并且雄心勃勃的目标，包括居民身心健康、自给自足的能力、儿童受教育的机会等方方面面的内容。例如新奥尔良的项目留出450万美元作为社区服务资金，并计划以此为杠杆吸纳其他2 400万美元社区服务资金。服务内容包括与教育机构和劳工组织合作，帮助居民提高自给自足能力，开展工作技能培训，帮助儿童获得接受高质量教育的机会，社区合作伙伴之一的杜兰大学社区健康门诊承担居民健康计划的具体工作，另外，还与新奥尔良警察局合作实施一项长期的社区犯罪预防计划。这些项目承诺在搬迁以前就开始为居民提供服务，包括那些不再回迁的居民。有些项目设计中包含较为细致的搬迁方案，如旧金山的项目采取分阶段实施的方式，从目前闲置的住房开始改造，改造完工后部分居民就可以入住，然后接着改造腾空的住宅，这样在整个更新过程中居民只需要搬一次家。

这些项目都符合“一对一”置换规则的要求，更新完成后，在目标社区范围内，公共住房或资助住房的总量没有减少。其中波士顿的伍德列支/莫兰特湾项目可实现全部居民原场地内回迁，另外4个项目则许诺部分居民原场地内回迁，其他回迁居民将居住在项目所在社区内。这得益于“选择性邻里”计划整体更新的目标，即超越公共住房改造，在社区范围内统筹考虑规划、居民安置等问题。如新奥尔良伊贝维尔更新规划，除伊贝维尔基地内的913个居住单元以外，还计划在特雷默社区内新建或改建1 518个租赁住宅单元和15套商品住宅，从而对整个社区的发展带来更加积极的影响，规划完成后将为社区带来2 446个居住单元（图 1,图 2）。此外，规划中还包括儿童教育机构扩建、食品商店重建、筹建博物馆等公共服务设施，预计工程总投资达6.62亿美元^[16]。

图 1 新奥尔良伊贝维尔更新规划    资料来源：参考文献[17]

图 2 新奥尔良伊贝维尔/ 特雷默社区更新项目分布    资料来源：参考文献[17]

从“希望六号”计划到“选择性邻里”计划体现出美国公共住房政策在保持连续性基础上所做出的调整与完善。作为“希望六号”计划的“升级版”，“选择性邻里”计划力图弥补前者的种种局限与不足，采取了更为综合的方式全面解决社区中存在的各种问题，主要体现在以下几个方面。

（1）资助范围扩展

“希望六号”计划基金只用来资助衰败的公共住房更新，然而除公共住房以外，城市中还有许多受HUD资助的住房和私人住房也面临与公共住房类似的困境，“希望六号”计划基金无法惠及这些衰败或空置的住房。并且，这些住房往往和公共住房同处于一个社区，只改造公共住房而不触及这些资助住房或私人住房是毫无意义的，正如美国住房与城市发展部部长多诺万所说，“被缺少投资、教育质量差的学校或其他衰败的住房所包围的公共住房区事实上没有真正成功的机会”^[18]，为此，“选择性邻里”计划将资助范围延伸至这些住房，以便采取统一的更新策略，实现社区整体更新的目标。同时资助范围的扩展使得申请者范围进一步扩展，也有助于破解公共住房更新资金短缺的难题。

（2）申请者范围扩展

资金短缺一直是困扰公共住房更新的一大难题，虽然尝试引入私人资金，“希望六号”计划的实施仍然使联邦政府面临巨大的财政压力，“选择性邻里”计划将合格申请者的范围扩展为公共住房管理局、当地政府、非营利组织以及与某一公共机构联合申请的营利组织，一方面可以最大限度地吸纳各种来源的资金投入，缓解政府财政压力，另一方面，反映出近年来美国住房政策重点向社区与公众参与转变的趋势，即认为社区中存在的各种问题依赖于“自下而上”的地方解决方案，强调公私合作伙伴关系的建立与立足于地方社区的更新行为。在这一过程中，政府更多地起到政策支持与协调、引导作用。从“希望六号”到“选择性邻里”，社区更新中的公私合作伙伴关系的性质已有所改变，在“希望六号”计划中，虽然强调吸引私人投资，建立社区更新中的伙伴关系，但申请和实施主体仍然只是地方公共住房机构，“选择性邻里”计划将合格申请者的范围扩展，进一步突出了社会力量在社区更新中的主导作用。执行主体的变化会带来决策模式和执行方式的变化，这一变化在由私人机构作为主要申请者的旧金山和芝加哥的项目中已经有所显现。

（3）从关注住房到关注社区

“希望六号”计划虽然使部分更新后的公共住房所在社区间接受益，但更新重点还是集中在衰败的公共住房上。居民生活状况深受其所居住的社区的影响，公共住房更新必须从社区入手而不应只关注公共住房本身。“选择性邻里”计划超越了公共住房更新的目标，重点转向以公共住房更新带动周边社区更新，致力于将贫困集中的社区更新为可持续发展的社区，使孤立的公共住房及其居民融入社区，改变居住隔离的现状。

（4）跨部门协作与综合的解决方案

奥巴马政府提出的“社区复兴计划”认为，社区中的各种问题是交织在一起的，而之前联邦政府各部门关于社区的各种支持计划往往各行其是。为此，“社区复兴计划”提出要以综合的方式、跨部门合作的途径实现社区复兴，要求住房与城市发展部、教育部、司法部、民政部等部门密切合作，整合各部门基于地方的各种资助计划，鼓励社区获取不同来源的资助。作为社区复兴计划的重要组成部分，“选择性邻里”计划积极与相关部门的各种资助计划展开合作，如教育部的“希望社区计划”、司法部的“伯恩刑事司法创新计划”、环境保护部的“精明增长”计划、交通部的“宜居社区”计划等^[14]。对于获得资助的项目，“选择性邻里”计划则制定了明确的约束条款，要求住房、交通、教育、司法等地方机构，居民及房产主，私人开发商，以及其他社区营利与非营利组织等利益相关者建立合作伙伴关系，共同制定规划实施更新。跨部门协作模式是“选择性邻里”计划的特色之一，它有利于形成合力对衰败社区进行整体更新。

（5）居民搬迁服务与跟踪调查

“希望六号”计划遇到的主要挑战之一就是它没能解决好居民生活中多方面的难题，尤其对那些被迫搬迁而又很难在住房市场上找到合适住房的最贫困家庭来说。“选择性邻里”计划明确提出将确保动迁居民得到搬迁咨询、住房搜寻等支持服务，要求在基金使用周期内全程跟踪这些住户，使这些住户能找到比回迁住户同样或更好的住房和社区，改善所有居民的居住条件。同样地，更新后社区中居民的经历与变化特征也将被详细地追踪调查，以便进行评估并持续改进。

（6）居民的住房选择机会

“希望六号”计划的政策重点在于将低收入家庭迁出贫困集中社区，并通过住房优惠券把他们分散到贫困率较低的社区，也因此而受到批评。与“希望六号”计划不同，“选择性邻里”计划特别强调保护居民回迁的权利，为原住户提供优先选择回迁的机会，假如在重新安置期间没有违反租约规定的行为，每一位希望回迁的住户都能实现回迁。

（7）重新启用“一对一”置换规则

“一对一”置换规则即要求每拆除一套公共住房，都必须还建一套类似标准的公共住房。这一规定常使公共住房管理部门无法摧毁他们认为无保留价值的住房，1995年HUD暂停了这项规定以促进“希望六号”计划的实施，1998年美国国会正式取消了“一对一”置换规则^[19]，但这样一来又鼓励了过度拆除行为。次贷危机爆发以后对租房市场的需求大幅度上扬，联邦政府意识到应转变之前促进私房拥有率的政策，认为“政府在发展自用住宅和租房市场方面需要更好的平衡”^[20]，在这一背景下，为保证租房市场存量，“选择性邻里”计划重新启用“一对一”置换规则，规定除经特殊许可，所有被拆除或转换用途的住房都需符合“一对一”置换规则，要求申请者尽可能还建与拆除数量一样多的住房。重新启用“一对一”置换规则体现了新形势下政府对公共住房在对极低收入者住房保障方面的作用的关注。

从以上分析不难看出，“选择性邻里”计划吸取了“希望六号”计划的成功经验与教训，扩展并深化了“希望六号”计划的内容，从“希望六号”到“选择性邻里”，公共住房更新政策在保持连续性的基础上，更新主、客体更加多元化、更新策略更加综合化、更新方式更加人性化（表 5）。

表 5(Table 5)

表 5 “选择性邻里”计划与“希望六号”计划主要实施策略对比 “希望六号”计划 “选择性邻里”计划 更新 主、 客体 仅公共住房接受资助 资助范围包括公共住房、资助住房、其 他私人所有住房 合格的申请者为公共住房管 理局 合格的申请者包括公共住房管理局、当 地政府、非营利组织、与某一公共机构 联合申请的营利组织 更新 策略 更新重点为公共住房更新更新 重点从公共住房更新转向社区复兴 虽然更新内容包括社区服务， 但未提出跨部门协作与各种 资助项目整合 HUD 与教育部、司法部、民政部等部 门的密切合作，跨部门协作与综合的解 决方案 更新 方式 不含动迁居民跟踪调查服务 动迁居民跟踪调查服务 取消“一对一”替置换规则， 导致公共住房单元数量减少 重新启用“一对一”置换规则，确保更 新后社区公共住房单元数量 回迁限制条件多、低回迁率 确保居民回迁的住房选择机会 资料来源：作者绘制

表 5 “选择性邻里”计划与“希望六号”计划主要实施策略对比

从美国公共住房政策的历史来看，极少有住房政策只关注住房本身，几乎所有的住房项目都不仅仅是为了提供舒适而廉价的住房^[12]。“希望六号”计划与“选择性邻里”计划也不例外，作为近期两项重要的公共住房更新政策，二者都不再只是物质环境的更新计划，而是将物质环境更新与社会变革的目标紧紧联系在了一起。“选择性邻里”计划与“希望六号”计划在实质上并无二致，都可看作贫困集中问题的应对策略，通过将衰败的公共住房更新为种族、收入融合的混合社区，达到贫困分散、缓解社会矛盾的目标。尤其是“选择性邻里”计划，虽然直接资助对象仍是较小规模的公共住房或资助住房，但实质上已成为一个衰败社区的整体更新计划，旨在以这些住房更新为起点，带动周边社区的可持续发展。最终目标则是力图缓解居住隔离的现状，将衰败的公共住房及其居民融入周边社区与城市，减少由于贫困集中而引发的各种社会问题。他山之石可以攻玉，近期美国公共住房更新政策的演变可以为我们提供如下一些启示。

为缓解种族与阶层居住隔离带来的严重的社会问题，“希望六号”计划与“选择性邻里”计划都将混合居住作为其主要的政策目标之一，但“希望六号”计划原居民大规模搬迁损害了极低收入者的利益，将问题带到城市的其他地方，引起新的贫困聚集，“选择性邻里”计划重新启用“一对一”置换规则，并要求在更新实施全程对居民提供支持性服务，政策重点转向在保证居民回迁和自给自足能力提高的基础上实现混合居住。

目前我国虽未形成严重的居住隔离，但在许多大中城市居住分异现象已现端倪，如何在城市更新中避免居住分异进一步加剧的课题已不容忽视。当前我国城市旧区更新基本处于各自为战、分散开发的无序状态，即各建设开发单位寻找适合的地块，经规划部门分别予以审批后建设独立的小区，而新建小区几乎无一例外地实施封闭管理，与周边环境隔离开来，形成所谓门禁社区，这实质上产生了“毗邻隔离”的住区形态^①（图 3）。近年来，不少专家学者撰文分析门禁社区的弊端，呼吁建设开放住区及混合居住的住区，但是已有研究大多着眼于新区建设，少有论及旧区再开发过程中的居住隔离及其应对策略问题。事实上，这种居住空间“毗邻隔离”的危害更严重，因为不同价值标准、生活方式的人们居住在一起，“当找不到契合点时，很容易发生冲突，更谈不上社区感的形成了”^[21]，这直接影响到了居民生活与社会的稳定。我们应转变观念，借鉴美国公共住房更新的思路，格外重视城市更新过程中的居住隔离问题，避免走西方国家先隔离再治理的老路，改变目前的开发建设与审批模式，充分发挥城市规划的控制与引导作用，提倡混合居住模式，建设与城市融合的社区，促进社会和谐发展。

图 3 城市更新中产生的居住隔离（原本融合的两个小区分别拆除部分房屋建成门禁小区，新建部分阻断了三者间的联系，形成了“毗邻隔离”）    资料来源：作者绘制

另一方面，“选择性邻里”计划中住房政策的变化，尤其是重启“一对一”置换规则对于我国目前的保障性住房建设有直接的借鉴价值。随着新一轮以改善民生为目的的大规模保障性住房建设拉开序幕，以及对前一阶段集中建设模式将会导致城市贫困人口过度集中、加剧社会矛盾的担忧，国家与地方住房政策中开始融入混合居住的理念，例如，在 2009与2010年相继颁布的《2009—2011年廉租住房保障规划》和《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》中均作出规定，要求“廉租房建设应集中建设与配建相结合，以配建为主”。北京、兰州、武汉、杭州等城市也陆续出台地方规定并强制推进实施配建。但从各地的实践来看，主要还集中在新住区建设中的混合居住探索方面，随着保障性住房建设观念的进一步转变，类似于美国公共住房更新的城市旧区再开发中的保障性住房配建问题必将引起更广泛的关注，同时由拆迁、安置引起的矛盾冲突亦将凸显。因此，将保障性住房建设与城市居住区更新结合起来，出台类似“一对一”置换规则等政策工具，对于建设混合收入型住区，确保居民回迁率、缓解社会矛盾、避免住区绅士化有现实意义。

“选择性邻里”计划不但提出了社区整体更新的目标，还从项目申请阶段开始就以详尽的规定保证这一目标的实现，如要求申请项目必须提出社区综合更新的方案，留出社区支持性服务的专项资金并明确具体用途等。而我国的城市居住区更新，无论在国家还是各地方政府层面，都缺乏类似的政策或规定，由此使得住区更新实践中容易只关注局部问题而忽视了社区整体发展的需要。以天津市2012年实施的 “中心城区旧楼区居住功能综合提升改造”为例，综合提升改造遵循“先规划后整治，先设计后施工”的合理思路，但就每一项更新规划来说存在规模过小的问题，2012年列入计划的300个“旧楼区”中，面积在5 hm²以下者占总数的 58.7%，其中最小的只有0.31 hm²。达到小区规模的仅4个，占总数的1.4%，大部分在组团（或住宅组）规模，这样小的规模分别规划并实施，虽能取得局部成效，但很难保证住区的整体更新效果，更无助于改变既存的居住分异现象。

在此方面，“选择性邻里”计划的做法值得学习。在国家与地方政府住房更新政策中纳入整体更新的目标与具体规定，可以有效约束与引导土地与城市规划的制定，从而有助于在城市居住区更新中统筹考虑住区布局、功能调整、经济发展与社会融合等问题，扩大更新规划范围，就相对完整的地块范围做出统一规划，协调各住宅组群间的关系，在此基础上进一步划分更新实施单元，合理安排、分阶段有序实施。

我国的城市居住区更新一般采取以某一部门牵头，成立包括各相关部门参加的临时机构——综合改造指挥部的方式统一实施运作，这一政府主导的实施机制能够在短期内使不同行业部门在思想和行动上形成高度的一致性，在规定时间内完成既定任务，但城市居住区更新需要长期持续不懈的努力，具体项目执行中的效率固然必不可少，但更重要的是建立长效机制，合理、高效使用各种有限的资源。就笔者了解，目前基于社区的各种计划项目，属于规划局、建设局的有新住区规划建设、既有建筑节能改造等；属于房管局的有既有住区更新、保障性住房建设等；属于民政局的有社区服务、养老设施体系建设等，上述项目一般由各主管部门制定计划、分别实施，当这些项目分别作用于某一住区时，从住区更新的角度来看，则不但极易造成住区无序、重复更新，影响住区的发展，也带来资源的极大浪费。“选择性邻里”计划从联邦政策到社区更新项目均提出明确规定，强调各部门密切协作，整合各种基于社区的资源，借助良好合作的组合效应，提高联邦投资成功的机会。对于获得资助的更新项目则要求申请机构与社区各利益相关者建立合作伙伴关系，统筹安排不同来源的资金投入，提出综合的解决方案。这一思路奠定了立足于社区的公共住房更新长期有效实施的基础，对我国当前的城市居住区更新有较大借鉴价值。进一步完善相关政策并充分发挥政策的引导与协调作用，避免临时决策的盲目性与重复投资，应是今后深化城市居住区更新研究的重点内容之一。

近年来美国住房政策越来越强调更新中的社区公众参与，鼓励与支持地方社区获取必要的工具与资源，在充分公众参与的基础上，与各利益相关者共同制定规划、协同行动改造衰败社区。“选择性邻里”计划申请者和资助范围的扩展，以及跨部门协作等政策工具进一步突出了地方社区主导的公共住房更新的重要作用，体现出以多方合作的伙伴关系为取向的、更加注重社区参与和社会公平的管治机制，成为城市更新政策的主要趋势^[22]。

目前，我国城市居住区更新以政府主导型与企业主导型更新方式为主。政府主导型城市居住区更新是一种“自上而下”的更新行为，它便于迅速推进，但也容易带有主观性，使得更新内容、方式的“供给”与居民的真正迫切“需求”不对接；企业主导的城市居住区更新很难顾及居民的利益，不能有效解决城市既有住区中的根本问题。上述两种更新方式都使得社区的主人——居民的地位被边缘化，在更新决策和实施过程中成为被动的接受者。值得注意的是，近年来国内居住区更新在提高社区与公众参与程度、探索“自上而下”与“自下而上”相结合的更新机制方面已有所突破，如一些城市旧区更新中充分发挥群众的主体作用，引导社区居民成立“居民自治改造委员会”，由居民自主决定更新方案和更新后的分配^[23]。虽然公众参与主要体现在政策执行期间，而不是决策期，并且“居民自治改造委员会”所起到的主要是政府与民众之间的“桥梁”作用，与多方合作的社区自主更新还有很大的距离，但公众参与程度无疑有了很大提升，在此过程中居民的诉求能够得到更多的满足，政策执行主体多元化也有利于住区更新顺利推进，减少拆迁安置过程中的矛盾冲突。

借鉴发达国家城市更新的经验，结合我国国情，进一步推进居住区更新中的社区与公众参与，倡导基于政府、开发商、社区居民的多目标、多方合作的城市居住区综合更新方式，是维护低收入群体利益、实现住区可持续发展的有效途径。

注：论文得益于匿名审稿人的修改意见，特此致谢！