引言

如何在快速城镇化进程中有效保护农业地区等开放空间早已经成为一个关系到区域可持续发展的重要问题，荷兰兰斯塔德地区因多中心环状城镇格局与大面积的绿心农业地区并存而闻名于世，被国际社会誉为开放空间保护的典范（图 1）。而“绿心战略”的实施过程并非一蹴而就，近60年的实践中长期存有对这一战略的质疑和争论。深入认识这些质疑和争论，以及这一战略达成社会共识的过程，较之于单纯基于区域空间形态的认识，对于当代中国的城镇化与农业地区的保护更具价值。

图 1 兰斯塔德地区 资料来源：参考文献[1]

1 兰斯塔德“绿心战略”的渊源与早期发展

兰斯塔德的“绿心”构想可以追溯到20世纪30年代。 1938年，飞行员阿尔伯特•普莱斯曼（Albert Plesman）在空中重新认识了经由长期土地改造逐步发展形成的独特的荷兰西部聚居形态，用“Randstad Holland”这一名词描述了这一地区城镇环绕大面积农业地区发展的区域格局，暗喻了“绿心”存在的可能性。1956年，“绿心”的概念被明确提出来，用以描绘中央农业地区，之后经由国家规划部门的不断努力，使其与荷兰的区域规划结合起来^[2]。到1958年，荷兰开始对兰斯塔德地区开展整体规划，制定了影响深远的“兰斯塔德发展计划”（1958 Randstad Development Plan）。这一面向1980年的发展计划明确提出保留西荷兰城市群分散环形分布的形态，并保护中央农业地区作为大尺度的开放空间^[3]。尽管计划中没有明确提出“绿心”，然而对农业地区开展整体保护的思想已经非常显著。1960年，伯克（Burke）首创了“绿心大都市”（Greenheart Metropolis）的概念，定义了多中心的城市与中央绿心构成的整体区域形态，肯定了这一不同于巴黎、伦敦等大城市单中心增长的独特城市地区 （图 2），之后“绿心战略”开始在荷兰历次规划中成为重要的组成部分^[2]。

图 2 欧洲首都地区人口密度，多中心与单中心的对照 资料来源：参考文献[6]

20世纪60年代以来，荷兰兰斯塔德绿心战略开始明确地与物质性的区域空间规划结合起来，1960、1966以及 1973—1983年的三次重要的物质规划（physical planning）报告中都延续了对绿心的保护战略，制定了严格的绿心保护策略，限制了城镇化的肆意发展^[2]。80年代末，“绿心”有了更加明确的地域范围，1988年的第四次物质规划报告在“绿心”中规划了很多具有生态价值的地区，规划引导绿心中的适度建设，并运用了区划政策管理城市增长，强调发展“紧凑城市”^[5]。到1990年，荷兰政府迈出重要一步，明确了 “绿心”的边界，这一边界内70%的地区保留为农业地区，15%设置为自然地带，15%设置为其他用地，限定了面积约 1 600 km²、占兰斯塔德1/4的绿心地区^[2]。

单看历次规划中对中央开放地带保护的坚持，荷兰绿心战略的推行似乎顺水推舟毫无障碍，其实不然，绿心战略的发展过程中充满着争议，甚至伴有对其存废的大讨论。第一次较为集中的讨论时期是20世纪60、70年代，这一时期刚刚明确“绿心大都市”的提法，加之战后经济的快速发展，绿心内部的自发性发展也为绿心保护能否成立提出了挑战，各大媒体、刊物都对“绿心”这一概念各抒己见、激烈讨论。另一次更为瞩目的争论发生在20世纪90年代中期，由于历史上对“绿心战略”产生了大量的不满和争议，1995年，国家空间规划部（Minister of Spatial Planning）专门组织了一次关于绿心战略的大讨论以明确未来的发展方向^[2]。参与者包括：住房部、空间规划部和环境部的官员；绿心中部分省、市以及相关政府单位的负责人；农业、交通、旅游、住房方面的私人企业；自然保护与游憩方面的志愿性组织以及绿心内外的大量居民^[2]。争论中既有批评与抵抗，也有赞同与支持，各种论点的阐释充分显示了人们对于大都市地区大面积保护农业地区的理想与矛盾。

自“绿心”提出以来，反对的声音不绝于耳，有人甚至认为“绿心战略”是一场灾难，这不仅是针对“绿心”这一概念本身，而且就像对一切蓝图式规划的批判一样，几十年实施过程积累下来的各种实证证据更为这一战略的成败与存废提出了挑战，批评与反对的论点主要集中为以下几点。

纵观历史，绿心地带由于河道发达孕育了部分荷兰最古老的工业场所（甚至是世界上最古老的），比如啤酒厂和奶酪生产车间等。所谓的绿心，历史上是一个理想的用来配置工业品和服务的场所，其优势之一就是这里拥有到周边各大城市都相对较短的距离，这一优势至今犹存^[2]。由于“绿心战略”相应地鼓励兰斯塔德城市的环状连接，抑制绿心内的工业与住房发展，阻碍了绿心内部与外部的经济与交通联系，人们不得不舍近求远，从而提高了兰斯塔德地区发展的交通成本。另外，由于大面积地保护中央农业地区，大大减少了农村低廉土地的供应量，在兰斯塔德快速城镇化时期，住房成本快速提高，也带来了持续的住房短缺^[7]。批评者认为“绿心”的概念是有悖于基本经济规律的，人为提高了区域的发展成本。

1990年，绿心地区有居民 673 000人，和鹿特丹的人口数量相当，人口密度为460人/km²，这些人享有广阔的开放空间，但同样也在追求现代生活。现实中，人们想方设法建设自己的居住和工业地产，试图保持自己和整个国家的发展脚步，同时外界的房地产与工业发展也在想方设法地获取价值低廉的农业土地^[4]。尽管受制于各种限制策略，从1972年到1992年的20年间，绿心中的人口增长数量达到160 000，增长率为31%，周边城市区域人口增长数量为171 000，增长率为4%，相比而言，绿心中的人口增长幅度反而更大。这一过程中，绿心中的老旧村庄的占地面积变得越来越大，城市也在扩张，莱茵河畔阿尔芬（Alphen aan den Rijn）和豪达（Gouda），到1996年已经拥有接近60 000居民^[8]。批评者认为，绿心仅仅是一种城市化了的乡村，是另一种郊区形态，“绿心战略”是一种空想，坚持这样的战略只会让人感到“失控”，让人失去信心（图 3）。

图 3 1870、1950、1990 年兰斯塔德建成区与主要交通连接 资料来源：参考文献[9]

由于治水、耕作等历史原因，荷兰三角洲形成了较为分散的城镇化格局，与此相伴的是继承于“水利社会”、协作管理的国家治理体系^[10]。荷兰的政治变革并没有像法国、英国那样形成强有力的中央集权（在这些中央政府很强的国家产生了单中心的城市结构，如巴黎、伦敦），而是具有高度分散的民主管理传统，地方行政自治根植于宪法，国家更多的时候是由一个个自治单元构成，治理的基本哲学是联盟而非自上而下的强制命令，国家政策的推行是源于不同意见的共识框架。在国家推行“绿心战略”以来，国家需要规定绿心中相关地方行政单元的发展模式，并进行大量的限制，要求各省必须在规划控制下执行^[8]。批评者认为这种模式损害了地方自治，因而在推行“绿心战略”的过程中国家和地方发展的矛盾一直存在。1990年后，伴随着对“绿心战略”质疑的增强，有一些不情愿的地方政府开始拿起法律武器维护地方的发展权利，表达对绿心限制政策的反抗。

自“绿心”概念提出以来，大量的论述都指出绿心的虚构特征——所谓绿心仅仅存在于政府的蓝图中，现实中根本不存在——这在景观方面的证据尤为明显。常年以来，绿心并没有可识别的统一的景观特征，本应该保护良好的由风车、细小的运河以及茅草屋等共同构成的乡村，实际却到处都是有碍观瞻的道路和高压线；尽管1990年代曾经给绿心划界，但界限仅仅有图面意义，在实地中这种界限并不清晰；这一地区混杂、单调，游憩功能不足，自然和游憩地仅仅占到绿心面积的3.8%，不足城市环中游憩地比例的16.0%，也不足全国游憩地平均比例14.8%^[11]。绿心并没有形成一个令人向往的绿色景观实体，而仅仅是纸面上的一种“虚构的自然”，不少绿心的质疑者都认为绿心保留的太大是不现实且没有必要的，绿心中存在保护价值的地区很小，根本没有必要进行大规模的保护，将一个虚构的概念作为国家政策制定的基础是不明智的，坚持这一战略无疑会充满困难和风险，还有可能会得不偿失^[11]。

尽管存在这样或那样的质疑，在政府、民众以及规划领域也同样存在大量支持的声音，其主要的观点在于如下几个方面：

20世纪50年代以来，荷兰规划师逐步将“绿心”的概念融入到各项规划中，这一概念包含着比喻的成分，不仅仅是用“绿心”描述中央农业地区，还隐含了这一地区作为心脏支撑整个地区健康运转的生命力，因而这一概念成为兰斯塔德区域规划的核心战略。也正是由于这一战略的实施才使得荷兰兰斯塔德地区区别于伦敦、巴黎等单中心世界城市，较之绿带政策与新城模式，探索了一条多中心城镇与大面积开放空间并存的独特发展道路。支持者认为兰斯塔德地区绿心的存在不可或缺，这是兰斯塔德立足于世界城市之林的核心特征，也是区域可持续发展的基础，尽管目前有种种困难，但也唯有继续推进“绿心战略”才能保证其独特性。

兰斯塔德“绿心战略”的提出是具有前瞻性的，为的是避免兰斯塔德出现洛杉矶式的城市蔓延，同时避免一个城市地区的无序发展。支持者认为，在绿心战略受到质疑的时候往往是市场主导力量抬头和政府主导力量相应衰退的时候^[2]。对于这样一个参与世界城市竞争并且人口不断增长、城镇化不断发展的大城市地区，如果没有强有力的“绿心”控制模式，会形成以地价为基础的空间组织原则。城市用地的价格是农业与自然土地的10~100倍，任由市场经济操控土地的供给，农业与自然地带会快速地被城市建设用地吞噬。政策制定者和规划师认为，“绿心”地带不是一种误导，而是一种应对自由土地市场与城市无序蔓延的解药。目前有这样或那样的质疑，然而绿心的状况不佳并不能成为解释绿心战略失败的理由，而更应该加强“绿心战略”，并且具体的战略实施路径与行动方式是可以进一步改良的，人们可以努力在 “绿心战略”的大框架下进行进一步的探索，这本身就还有很充足的空间讨论如何发展、如何保护。

1995年荷兰规划部组织的关于绿心的大讨论征集了大量有关绿心发展的意见，规划部将汇总的意见综合陈述并提交上级，主要包括：“城市发展应当继续聚集在兰斯塔德环形地带；绿心中的限制政策应当继续，但是可以不再像过去那样严格；区域内的自治单元应该可以有一定的自由决定各自的发展模式；绿心的刺激政策应当加强，未来的理想是提供更好的绿色功能，最重要的是，要给予相应的财政支撑；规划要提升农业质量、水管理和小尺度的休闲，并改善乡村居住的发展等等。”^[2]尽管有关绿心的发展政策还有待推进，但从政府组织的本次讨论的成效来看，这一理念的振兴取得了巨大成功，市民调查显示80%的人口支持绿心战略，从某种程度上达成了进一步的“绿心共识”。绿心未来的管理聚焦在两个明确的方面：一方面是限制，限制城镇化对绿心的侵蚀以及无序的工业和住房发展；另一方面是激励，激励绿心的功能向更加绿色的方向发展，提供更多的游憩和自然空间^[2]。在“绿心共识”的基础上，1990年代中期以来的若干“绿心战略”的新发展代表了大城市地区大面积农业地区保护、规划、管理的新趋势，主要有如下几点。

绿心地区涉及70个地方行政市，其中有43个完全在绿心的边界当中，其他则跨界，其中不单是农业地区，还包含了绿心城市，如阿尔芬（Alphen）、武尔登（Woerden）和豪达（Gouda）等^[11]。为了更好地统一管理，一直存在着对该地区建立完整管理区的设想，如曾经探索建立了绿心指导委员会（Green Heart Steering Committee），后未成功，代之建立的是涉及面更广阔的绿心平台（Green Heart Platform），在这一平台上，各省、市，各部门的代表共同参与协调、进行决策^[4]。到21世纪初，在兰斯塔德区域整合发展的大趋势下，绿心成为兰斯塔德地区的独立管理区，与南部区（包括了莱顿[Leiden]、海牙[Hague]、代尔夫特[Delft]、鹿特丹 [Rotterdam]和多德雷赫特[Dordrecht]）、北部区（包括了阿姆斯特丹[Amsterdam]地区）、乌得勒支（Utrecht）地区并列，成为四区之一，是政府管理的专门对象，探索了一种大都市地区中央开放地带独立管理模式的探索^[12]。

自1958年“绿心战略”付诸区域规划以来，人们就试图确定绿心的边界，直到1990年代初，边界明确划定并在议会通过，由此成为国家规划的神圣成果。几十年来对于大面积的农业地区的保护以空间规划的模式逐渐推进，有效引导了城镇格局的发展，但仅关注于保护开放空间的模式并不能解决内部景观质量的问题，现有的政策往往对绿心内部景观质量的保护和更新无济于事。21世纪初，新的保护措施逐步酝酿，荷兰借鉴英国显著自然风景地带（AONB: Areas of Outstanding Natural Beauty）的做法，划定了国家地景区 （National Landscapes）（图 4,图 5），由此绿心成为了国家地景区的重要组成部分。运用这一概念旨在强调这一地区景观的历史文化价值，和联合国教科文组织世界遗产地的保护模式相结合，在绿心共识的基础上更加全面地保护传统农业地区、优美的风景资源以及历史与生态遗产，成为先前开放空间保护政策的重要补充^[14]。

图 4 绿心地区的水塘景观 资料来源：参考文献[13]

图 5 绿心范围变迁 资料来源：参考文献[6]

3.3 绿心环境价值影响大型基础设施建设

随着“绿心共识”的推进，绿心的环境与生态价值更加受到重视，20世纪60、70年代在绿心中建设高速公路以及将河道填埋建设道路的行为正在受到批判（如：豪达和武尔登之间的A12公路），类似80、90年代那种人们为抉择道路是否可以在绿心表面穿越的争论也不复存在，在经济利益和环境利益的矛盾抉择中，新的基础设施建设充分考虑对地景的保护，试图穿过绿心的高速铁路也要以保护绿心生态为出发点。1998年，考虑到绿心的风景与生态价值，荷兰政府决定将阿姆斯特丹与鹿特丹之间计划兴建的连接欧洲高速铁路网的时速300 km/小时的高速铁路设计为绿心隧道（Green Heart Tunnel），为此宁愿提高成本将55 km的铁路下穿以减少对绿心的不良影响^[15]。兰斯塔德地区的不少公路建设还都采用了“多功能隧道”（Multifunctional Tunnel）^[16]（图 6）的形式，将绿色空间保护、建设与道路的发展相结合，充分体现了对于开放空间环境质量的尊重。

图 6 多功能道路对地景的保护 资料来源：参考文献[17]

3.4 面向未来的三角洲地区设计

不少人批评历时多年的绿心限制政策导致绿心乡村地带和外围城市的发展长期割裂。世纪之交，除了巩固绿心保护策略，面向未来的区域竞争，兰斯塔德地区开展了整合绿心与区域的地区设计实践。一方面是将绿心作为重要的生态基础设施继续发展。人们认为绿心是兰斯塔德生死攸关的生命构成，这种比喻强化了其水供给、雨水蓄存、生态农业、户外游憩等生态基础设施功能。近期的趋势强调提升绿心整体的生态服务功能，伊欧·伟杰斯（Eo Wijers）基金会为此专门组织了一个公开竞赛——“设计绿心大都市内边缘”，强调利用绿心产生清洁水，并在绿心—城市交界地带发展水体空间，从而形成持久的生态地带。生态艺术家海伦 （Helen）和牛顿•哈里斯（Newton Harrison）也提出了相似的建议，他认为这一地区的现有矛盾是大量清洁雨水直接进入了大海，而人们却在使用污染的河水作为饮用水，他建议利用绿心充分收集雨水，经过净化将清洁的水输送到边缘地带，在兰斯塔德西部内环地带形成一系列的湖泊以应对环境问题并缓解供水压力^[17]（图 7）。另一方面，兰斯塔德地区开始推进城乡一体、区域一体的建设。国家空间发展部制定的“荷兰2030”长期规划中认为：“传统的绿心是与大都市地区相对而言的乡村地带，而今天兰斯塔德和绿心应当形成完整的综合体。绿心应当被强化为绿色世界城市的公园。……为达到这一目标，绿心中的乡村居民和城市居民都将成为兰斯塔德的居民。”这一说法给予了乡村、城市居民同等的地位，这样的举措也为平息绿心中居民和公司对住房、服务、雇工、用地等不足的抱怨起到了作用。未来的绿心限制政策还将继续，而一体化的居民身份可以更好地促进过剩的绿心人口到城市环中定居^[2]。同时，兰斯塔德地区还尝试将“网络社会”^[18]的概念融入到城乡一体的发展，兰斯塔德以及绿心不再被视作相互对抗的两个部分，而成为具有高度活力的大都市地区以及乡村、自然和水共同构成的地景，并形成更加复杂、整体的社会与空间体系^[19]。为面向长远发展，荷兰提出了“三角洲大都市”（Delta Metropolis）^[20]的理念，将三角洲地景设想成一个大都市地区的公园体系，探索能够构建新的系统并能保持旧有遗产价值新途径^[21]。

图 7 绿心地区发展规划 图片来源：参考文献[23]

4 讨论：对当代中国的启示

“绿心战略”在兰斯塔德地区的探索有其天然的适应性。早期对“绿心”的设想源于区域地景的发现，早在推进“绿心战略”之前，环状城市与大面积中央农业地区并存的区域形态就已经有所呈现。但是，在切实的推进进程中，“绿心战略”这一蓝图式的规划设想还是历尽艰辛，克服了社会、经济方面等诸多障碍，比如如何应对经济成本的提高，如何应对地方自治的治理模式的改变等等。尽管当代中国城镇化地区的地理环境和社会状况与荷兰有所不同，但从大都市地区保护农业地带的实践过程方面，“绿心战略”还是存在着多方面的启示。

荷兰兰斯塔德地区的发展展现了城市地区农业地带保护的一种特殊的发展路径。早在大规模城镇化之前，荷兰兰斯塔德地区就为保护传统农业地区制定了绿心战略，而后逐步明确边界形成了占兰斯塔德1/4面积约1 600 km²的绿心地区，并结合其风景与文化遗产价值扩展到了对地景的综合保护。当代中国城镇化进程中，很多大城市、大城市群周边都涉及因数千年来的艰辛劳作而形成的具有较高生态和文化价值的精华农业地带，如都江堰灌区等。为保证其不受到城镇化的过分冲击，对其保护同样需要类似于荷兰绿心的“大战略”，需要划定大面积的农业保护区，将农田、村落、风景要素整合保护。根据荷兰经验，这样的大面积农业保护地区可以有利于充分体现对土地遗产价值的尊重；有利于避免土地市场化、资产化带来的乡村地区萎缩；有利于区域城镇—自然空间格局的优化；有利于政府在农业地区管理中效能的发挥；有利于地方粮食安全、食物供给和特色农业经济的发展。

荷兰“绿心”地带居住人口密度达到470人/km²，在这样的地区探索如此大面积的限制与保护政策涉及到众多人口的切身利益，并非易事。兰斯塔德绿心的成功除了政府方面对“大战略”的前瞻认识与坚持之外，还和社会共识有着直接的关系。20世纪90年代中期绿心存废的大讨论过程基本反映了该战略引发的各种担忧，比如是否会影响经济与住房发展、农业地区的保护是否会得不偿失等等，同时大讨论也给予了支持派更加坚定地阐释绿心战略重要价值的机会。大讨论的过程中广泛调动了各方社会力量，最终使得绿心战略深入人心，有了更加坚实的社会共识与明确的发展方向，为区域协调、协作管理奠定了基础。当代中国正处于快速城镇化的进程中，在具有高密度人口的农业地区探索大面积保护显然也会困难重重，涉及到发展与保护的根本矛盾，以及各类人群的切身利益。荷兰绿心战略的发展从前瞻性认识、蓝图设想，到结合区域规划的发展，再到全社会大讨论形成社会共识是推进此类探索的典范，这一长期坚持推进共识的发展模式值得中国借鉴。

面向21世纪的荷兰长期规划中提出了城乡一体与区域一体的发展模式，强调区域整体设计与资源的有效配置，但这种一体化是建立在几十年来对绿心的保护颇有成效的基础上的，正因为有绿心做基础才为区域生态基础设施的发展和区域特色的彰显提供了可能。当代中国的发展也强调城乡一体与区域一体，从兰斯塔德的历史来看，在农耕历史悠久同时城镇化压力较大的地区，这种发展需要以有效的农业地区整体保护为基础，对传统农业地区的价值认知应当先行。一体化不是区域的全面城镇化，只有将农业地区的有效保护作为前提才有可能达到更加健康的区域一体发展。