引言

在全球化的竞争环境中，经营城市犹如在经济战国中经略用兵。管理者不仅要善于应对一时一地的发展态势变化，更要懂得从综合、长远的角度权衡每项举措的利弊得失。自市场经济体制确立以来，我国的经济发展与城市经营长期建立在以“治标”为导向的西学实用主义方法体系之上，注重短期效用与局部利益，忽略了对政策工具衍生问题、伦理导向的综合预判与长远思考，在持续创造GDP增长奇迹的同时不断引发各种社会民生矛盾。为此，本文以“治本”为目标，希望从中华传统文化的智慧中汲取养分，借助孙子兵法的机变哲学系统剖析我国快速城镇化阶段各级政府的战略运筹及其动因逻辑，以厘清我国城市发展问题表征与内在诱因的联系，提出针对性的解决策略。

势者，因利而制权。兵者，诡道也。

——参考自《孙子兵法·始计第一》

在人类文明的“矢量世界”^①中，社会政策的效用不仅有“大小”，还有“正负”；不仅取决于政策本身的“设计工艺”，还与其创作之初的伦理目标与运行时的制度环境密切相关。如果缺乏正确的价值导向与有效的制度监管，建设性的政策工具同样会释放出强大的破坏力量。自改革开放以来，通过三十余年的不断探索，我们设计出了各种符合自身国情需求的经济调控与发展导引政策，但这些工艺精巧的政策设计背后却潜藏着各级政府因利而制权的“器用断章”^②，在实施环节中衍生出了严重的“效用误差”与“价值变异”^[1]。

1994年中央与地方政府的财税调整无疑是对我国城镇化与经济发展轨迹影响最为深远的一项制度改革，中国宏观经济的华丽变奏与计划体制中存量资源的“井喷”释放均得益于此。但“成也萧何，败亦萧何”，经济增长奇迹之后接踵而至的社会矛盾与民生问题的“井喷”亦祸伏于此。

改革之初，在复杂的竞争环境中，迫于来自国内外政治、经济乃至军事上的压力，中央政府唯有增强对国家事务的掌控能力，才能赢得发展空间，应对全球化的“大棋局”^[2]。在此背景下，中央政府用体制转轨后日益“贬值”的事权从地方政府手中兑换了在市场经济中得以真正掌控“兵符”的财权，赢得了发展的主动权。但也正是这步“权力存量增量利用”的“棋招”彻底改变了我国的政治与经济生态，进而诱发了之后地方政府政绩攀比、土地财政等始料未及的衍生问题。

回到理论的原点，分税制改革实质上是西方福利主义、凯恩斯主义以及自由主义方法论在器用层面的一种嫁接与拼贴：首先，中央对地方事务的放权以及央地政府在增值税收入上的调整，说明国家在当时已将地方城市视作一种具有企业性质的经济单元，并开始对其进行高强度的“征税”^[1]。然而，在通过福利主义税收政策实现了国库“开源”的目标之后，国家却于1994—2000年间相继在住房、医疗、教育等领域出台了一系列转嫁社会福利责任于地方的自由主义“节流”政策，回避了福利主义理论中强财政政府所应承担的社会义务^[3]。最后，因分税的“开源”与分权的“节流”而迅速充盈的中央财政又以生产性投资的方式被中央政府投放到航天、国防以及区域基础设施建设等领域，以凯恩斯主义扩张财政政策作为整个改革设计的最终环节来支撑国家希望完成的战略目标。历年来央地政府的财政收支数据客观地记录了这次改革对央地财政结构产生的影响：1）1994年，央地财政收入发生了逆转，地方收入大幅下挫，中央财政则明显攀升；2）分税后，在国库开源的情况下，中央财政的直接支出比例不仅没有相应增长反而呈现出节流的下行趋势；3）分税后，地方政府财政支出高于收入，赤字持续增大（图 1）。

图 1 1978—2011 年央地政府财政收支情况 资料来源：《中国统计年鉴2012》

综上所述，通过对上述西方经济学工具理论的综合运用，分税改革基本达成了中央政府预设的战略目标，加速了宏观经济的运转。但与此同时，忽视源理论内在伦理逻辑、“因利制权”的政策改良也搅乱了市场经济的正常秩序，使社会财富与权力不断向上集聚，破坏了基层的经济、政治生态，抑制了地方城市的独立自主能力，为日后地方政府以政绩表现博取上层财政投资的“因粮于国”埋下了隐患。

对地方而言，分税后，城市政府需要肩负起更多的社会福利支出，同时又缺乏足够的预算内收入支撑。在这样的经济生态中，城市政府发展投入需要更多地依赖中央财政项目援助式的战略投资。于是，如何在外部资本流动与上层权力更迭的过程中通过抢眼的政绩表现博得“上层投资者”的关注，借助国家力量实现自身空间、财富与权力的增殖，逐渐成为分税改革后我国城镇化进程中地方政府与官员施政的新议题^[4]。

围绕这一议题，地方城市政府在施政思维上逐渐产生出为指标而发展、为竞争而增长、为资金而立项的各种“倒置逻辑”。城市中重大发展项目与工程建设在权力资本语境中的符号意义也逐渐取代了其在社会民生语境中的实用价值。城市政府出资投入空间商品的生产与营销，甚至不惜超额举债驱动与城市规模、实力不相称的形象工程，实际上更多是为了搭建一个向控制财富命脉的上层权力机构传递其预设“宣传文本”的舞台，以谋求更大增量的资本与权力兑换。在这一过程中，工程项目的政治象征意义及其生产过程中主事官员积极督导项目进程的新闻价值才是这种“生产性消费”①的关键所在。但这种“因粮于国”的发展思路，却从目标源头处加剧了基层施政者好大喜功的施政心理，造成中国地方城市发展的轨迹逐渐从以实体产业为支撑的生产循环转向了以虚妄跃进的政绩营销博取上级财政投入，再将博弈而来的资本、权力增量“反刍”于政绩扩大再生产的“财—政互博”之路^{[5, 6]}（图 2）。

图 2 快速城镇化阶段我国城市问题的内在逻辑关联 资料来源：作者自绘

综合前文分析，分税改革的设计虽暗含借助税收杠杆“南水北调”、“东气西输”，以调节地区与城乡间的财富分配格局，实现横向财政公平、促进全域和谐的积极意图。但这种违背市场经济“机会公平”根本原则的人为财富均衡却忽略了制度环境中利益调配与承接主体的人性动机及其相互间盘根错节的人脉关联，不仅直接助长了大量公权力的寻租与贪渎，滋养出一批寄生于国家补助的官僚、项目与城市^[7]；同时也事与愿违地加剧了地方政府以及各级部门间利益的分化，使地方城市的管治经营失去了长效性与合理性，甚至不惜以“争利于民”的方式来推动发展、赢取政绩。

在“财—权博弈”的模式下，此消彼长的政绩竞赛愈演愈烈，各地方城市政府面临着空前的增长与扩张压力。而在以扩张财政驱动经济发展与政绩生产的过程中，低下的投资效率又导致了地方财政赤字的进一步扩大。于是，急于政绩夺标又苦于资金束缚的地方政府急需开辟一条新的财富汲取渠道。1998年前后，我国的土地与住房制度改革适逢其时，为地方城市政府攫取预算外资金、继续驱动本已不可持续的跃进发展打开了一扇制度后门^④。于是“尚兵乏谋”的地方城市政府纷纷以裁判员兼运动员的双重身份介入土地市场，将土地财政作为支撑扩张投入、拉动GDP增长的发展引擎^{[8, 9, 10]}。在此过程中，政策工具的操控者还进一步运用各种经济学工具杠杆不断抬升国有土地出让的价格，最大限度地汲取社会财富^⑤，使公共资源与公权力在地方城市、官员相互间恶性的政绩竞争中沦为了争利于民的工具，造成对公众利益的严重损害^⑥（图 2）。

孙子兵法在《始计》开篇中开宗明义地阐述到：“兵者，诡道”。由此可见，任何工具理论都存在先天的器用局限，存在被使用者因利制权、断章取义地篡改和滥用的危险。在制度设计中，如果只看到理论模型在其原生环境中的实用功效，而忽略其在不同体制背景与操控主体利益图谋下可能产生的衍生问题，简单通过“中体西用”的方法论表皮移植，很容易造成政策工具在实际运行过程中的伦理偏差，使社会发展走向与理论初衷相悖的歧途。分税20年来，虽然从宏观经济的财税调节到地方政府的城市经营，再到土地市场的资源配置，央地政府通过对各种经济学理论游刃有余的解构与拼贴，构建出了一系列实用的经济调控政策，通过自上而下的逐级财富汲取，在短期内立竿见影而又冠冕堂皇地制造了各种瞩目的政绩与指标，但这些政策工具在价值层面的方向偏移却在实施环节中逐渐被放大，进而衍生出各种创业经营的“妄战之殇”。

不尽知用兵之害者，则不能尽知用兵之利。

——参考自《孙子兵法·作战第二》

随着市场经济体制改革的不断深化，央地政府在城市经济活动中逐渐从幕后走向台前，一场由“保守管制”转向“创业经营”的城市经营运动迅速展开^[11]。但在此过程中，各地政府意欲谋求宏伟政绩的积极作为与有形之手急功近利的过度调控却使社会经济的整体运转逐渐失去平衡，使前文所析政策工具在制度环境中的潜在隐患进一步演变为了实质性的“用兵之害”，造成城市“黩武发展”的妄战之殇。

专为一，分为十；专则众，分则寡。……战之地不可知，则所备者多；所备者多，则与战者寡矣。故备前则后寡，备后则前寡，备左则右寡，备右则左寡，无所不备，则无所不寡。

——参考自《孙子兵法·虚实第六》

对于城市而言，有限的发展资金与空间资源应集中投放在自身最具发展优势与潜力的支柱产业与特色项目上，才能最大限度地发挥资源价值，最有效率地带动城市“精明增长”。孙子兵法《虚实》篇中关于兵力分配的精辟论述充分说明了这一点。城市在目标与职能定位上冗赘繁复、贪多求全，将资金与资源分散投放到过多领域，不仅会在发展中丧失特色，削弱每笔投入的使用效率，更会诱发地区与部门间的重复建设，违背社会生产分工协作的基本规律，造成资金、资源与空间的多重浪费。在过往十余年中，这种在战略方向上的“无所不备”已成为一种具有中国特色的经济现象。它通常由地方政府主导的以城市、地区间产业与政绩竞争为目的空间与政绩扩张生产所引发，依靠土地财政与项目融资以及上级财政补贴而维系，并且大量重复建设还常在政府财政预算不足的背景下发生^[12]。

追本溯源，“妄战”的无度是一种“战地不知，所备者多”的表现。在以空间、政绩生产代替实业生产的财富集聚道路上，城市发展在很大程度上依赖于外部投资，进而造成一种“越多产业立项越能大规模聚引资金与人力、带动城市跨越发展”的虚妄幻象。受此影响，地方中小城市逐渐丧失了自主发展的意愿，产业导向随之钳制于上层政治风向标与市场经济讯号两根提线。同时，全球经济与地区政局形势的不断演变又使得市场脾性与权力意志难以琢磨。因此，无法准确把握方向与时机的城市经营者们唯有通过分散立项、多方案备选的方式在竞争中确保“人有我有”，以提高吸附外部权力、资本增量的概率，降低经营风险。

但“所备者多则与战者寡”，思路不清的“用兵不专”必然导致发展的重点不明、关键领域的投入不够、支柱产业的动力不足，反而使城市投资效率低下^{⑦ [13]}，在“无所不备”的全面扩张中陷入“无所不寡”的全面被动（图 2）。由此可见，城市经营不能仅仅为了开发市场的未知补给源和取悦体制内外的假想资助者而本末倒置地为引凤而筑巢、为营销而做戏，而应坚持自主独立，回到切合自身资源禀赋、区位优势与职能传统的产业方向上，做到“人有我优”。否则，积极的“创业经营”只会适得其反，使腠理表症发生“暴师贫国”的深层转移。

国之贫于师者远输……驰车千驷，革车千乘，带甲十万，千里馈粮。则内外之费，宾客之用，胶漆之材，车甲之奉，日费千金……其用战也，胜久则钝兵挫锐，攻城则力屈，久暴师则国用不足……兵久而国利者，未之有也。

——参考自《孙子兵法·作战第二》

按照制度经济学的解释，在有交易成本的现实世界中，优化资源配置的制度管理能够节省交易成本，但同时也会增加相应的维护费用。因此，在两种成本同时存在的企业、城市和国家中，制度管理所节省的交易成本与其生成的制度成本相平衡的临界决定了经济体自身的边界^[14]。罗马帝国的崩塌证明了科斯边界的存在，其因繁荣孕生衰亡、因扩张引致分裂的发展轨迹，诠释了“胜久力屈，暴师国贫”的辩证逻辑。

在我国快速城镇化时期，为争夺外部资本与上位权力的支持，各地方城市政府纷纷以政绩与财税（而非城市整体效用与公众利益）的最大化为实质绩效目标^{⑨ [15]}，藉由扩张财政主动介入经济领域。虽然在经营过程中，管理者凭借公权力垄断的体制环境架空了自由市场的竞争机制，节省了要素与产品配置过程中的相关交易成本，使其主导的经济部类因利润垄断而保持持续的泡沫式繁荣。但与此同时，政府对社会经济事务的全面介入，也相应加大了各公职部门的公务荷载强度，使其被迫扩编或成立子级单位、战线拉长，呈现出“师者远输”的状态（图 2）。另一方面，在举国、举城体制下，公共财政对政绩项目的“保障支付”所产生的即时收益与利润预期也会使政绩推行各环节中各种利益既得者与觊觎者基于自身利益主动维护皇帝新装的“合理性”，尽力促成一些存在问题或不具可实施性的政绩工程。但其背弃专业立场的无条件执行、无异议默许与无反抗妥协却需要“合理的”利益打点。于是，在政府“暴师”于经济领域的过程中，大量人力、物力、财力被实质性地耗损在了各种关系维护的务虚空转中，而由此产生的“内外之费，宾客之用，胶漆之材，车甲之奉”最终也以各种行政成本的形式计入到公共财政的支付清单，直至政绩的泡沫因承受不住自身所吸附的成本重量而破裂^{⑩ [16]}。

综上所述，在现有体制环境中，各级城市政府以越俎代庖的“创业管治”积极干预经济事务、提高城市发展效率的做法所生成的制度成本远大于其节省的交易成本，已使自身陷入“带甲十万，千里馈粮”的严重财政赤字状态。与此同时，带有官方意志偏好的政绩生产还会进一步引发要素市场“近师贵卖”的通胀，挤压民营经济生存空间，导致“百姓财竭”。

近师者贵卖，贵卖则百姓财竭，财竭则急于丘役……百姓之费，十去其七；公家之费……十去其六。（故凡用战者）必屈力殚货……内虚于家。

——参考自《孙子兵法·作战第二》

和平时期的政绩竞争不异于战争年代的军备竞赛。一方面，因“暴师而行”所激增的制度成本会造成“国用不足”的财政赤字；另一方面，扩张财政聚焦于政府主导项目的偏向性投放以及“利益俘获”效应下不计成本、不惜代价的保障性支付更会造成对要素市场常态供求秩序的干扰，引发“近师贵卖”的要素通胀，对其他行业造成冲击（图 2）。

根据马克思平均利润率理论，各生产部类在价格机制作用下会逐渐形成趋近等值的平均利润率，使市场保持相对稳定的资源要素配置状态，同时也保证了各行业的生存空间^[17]。然而，当有形之手强行介入后，以公共财政投资驱动的行业部类在公权力批发的垄断订单与公信力拉动的盈利预期双重支撑下，持续保有“近师贵卖”效应，导致价格机制无法及时、客观地反映市场的真实变化。于是，相关领域及其次级产业链中的生产承接者与要素供应商趁势待价而沽，利用这一制度漏洞以及城市管理者急于政绩表现的心理从对公共产品保障支付的财政扩张中谋取暴利^⑫，导致“公家之费，十去其六”。而更为严重的是，公共财政这种带有偏向性的支出在为其主导行业部类上下游产业带来“隐性补贴”的同时还会使其他行业部类中的资本、要素与劳力不断因平均利润率机制^⑬的持续运作而被透析，使以制造业为代表的实体经济陷入滞胀困境^⑭，导致“百姓之费，十去其七”^[18]（图 2）。

最后，“财竭则急于丘役”。当常态下城市对住房与公共品的需求规模没有足够能力驱动政绩生产的引擎、经济指标的增长无法持续满足管理者的业绩期许时，地方政府便将城市化作为催涨经济的工具，通过修编规划、调整户籍等手段强行将农村人口征召进入城市编制，以扩大市场需求与劳力资源的双重供给，利用未来的增长空间消化当前的产能过剩，继续维持本已不可持续的生产扩张^{⑮ [19]}，同时借机成立各种信贷融资平台，将赤字风险转嫁金融领域^{⑯ [20]}（图 2）。

综上所述，快速城镇化时期我国各地政府在短期内创造出的增长奇迹本质上是以粗放的资源消耗、实体经济的滞胀以及金融领域的信贷坏账为代价“膨化”少数行业超额垄断利润的方式实现的。在这一过程中，扩张式的“创业经营”不单不能为城市带来长久的持续收益，反而透支着社会的财富存量与市场的发展潜力。“不尽知用兵之害者，则不能尽知用兵之利也。”黩武兴战虽可铭功立业，但终究是劳民伤财的兵争下策。同理，若管理者过于执着因“战”成名的荣耀，而忽略“兴战”过程的伴生问题，则无法客观衡量“用兵”之得失利害，则其纵使精于资本运作的战术谋划，也同样谈不上“善战”（善治）。而真正的城市治理，须以综合的价值视野去诠释发展的意涵，站上文明的高度，全争天下。

兵者，国之大事……故经之以五事，校之以计而索其情……故善用兵者，必以全争于天下。

——参考自《孙子兵法·始计第一/谋攻第三》

城市，既是社会经济的综合体，也是时空演替的有机体。一次次此时此地的抉择，不仅会改变当下以及物质环境的更迭兴衰，亦会对未来以及社会人心的价值向背产生蝴蝶效应式的连锁影响。因此，看待城市发展必须跳出局部利益的桎梏，摆脱经济中心的逻辑陈规，从源头处明晰管治的职能重心，理清公私事务的责权边界，以全争之谋经略天下。

百战百胜，非善之善也；不战而屈人之兵，善之善者也。故上兵伐谋，其次伐交，其次伐兵，其下攻城。攻城之法，为不得已……善用兵者，屈人之兵而非战也，拔人之城而非攻也，毁人之国而非久也……兵不顿，则利可全，此谋攻之法也。

——参考自《孙子兵法·谋攻第三》

大规模的空间生产无异于旷日持久的战争，以此为动力的扩张发展注定不可持续。即使经营者能够在土地拍卖、项目融资的战术层面以精明的运作使效益最大化，但以环境污染、贫富分化、社会冷漠，甚至道德沦丧为代价所换取的经济增长从长远发展的战略层面来看却仍得不偿失。此即孙子兵法《谋攻》篇中“百胜非善”的道理。

“上兵伐谋”，授民以渔而非“战”。城市发展的关键首先在于拓展价值视野，从综合、长远的角度谋划未来。为民众提供生计并不非得依靠政府直接投资项目，而应通过对秩序的维护激发、调动市场的无穷潜力，避免各种“妄战之殇”。

“其次伐交”，营城之法而非“攻”。“交”，即交流、合作。城市发展不能“一厢情愿”，而应“伐交”：即协调城市与城市、部门与部门、政府与公众以及城市中不同民族、阶层、职业的民众之间的关系，建构沟通合作机制，避免恶性竞争，降低“备多不专”与“暴师而行”的投机成本与制度成本，提高城市整体的运转效率。

“其次伐兵，其下造城”。造城之法为不得已，跃进之城而非久。最后，片面追求可视化业绩指标的“经济伐兵”之策则在伐谋、伐交之下，而以大兴土木的空间生产释放土地资源存量的方式支撑经济发展的造城之法则更是城市“谋攻”最忌的下下之举。从伦敦金丝雀码头改造、巴尔的摩内港开发、莱茵—鲁尔地区复兴等西方当代空间生产实践中可以看到：外延式的建设扩张通常只能用作短期内刺激地区活力的“兴奋剂”，但不足以为城市提供长期发展的持续动力，若不能从内涵层面激活产业的升级，空间生产对地区经济的催涨效力便会逐渐衰减，过度建设反而还会成为城市未来发展的负担。

“兵不顿而利可全”^⑰。长远来看，循序渐进的“跬步千里”比周期性的腾飞更有效率。因此，处理城市发展的问题首先在于转变目标导向、拓展价值视野，由此才能以平实之心“修道保法”，保全民众对市场、政府和社会的信心，在秩序中推动经济与社会的持续进步。

昔之善战者，先为不可胜，以待敌之可胜。不可胜在己，可胜在敌。故善战者，能为不可胜，不能使敌之必可胜。故曰：胜可知，而不可为……是故胜兵先胜而后求战，败兵先战而后求胜。善用兵者，修道而保法，故能为胜败之政。

——参考自《孙子兵法·军形第四》

孙子兵法《军形》篇中关于军争谋攻“胜败之政”的分析指出：“先发”并不是“致胜”的必要条件。“上兵之策”反应“先为不可胜”（确保自身立于不败之境），而后待机“取”胜（而不是“求”胜）。在全球化时代，城市能否快速发展，可胜在“敌”（客观条件）。世界经济周期、国家战略方向的“天时”，自身资源禀赋、区位条件的“地利”是决定发展成败的关键因素^[21]。因此，“胜可知，而不可为”。条件充分、时机成熟的顺势发展自然会水到渠成，而不顾宏观背景与客观现实的盲目跃进则必然一败涂地。此即“胜兵先胜而后求战，败兵先战而后求胜”的道理。

在改革进程中，资讯发展与贸易链接增强了市场环境的开放性与流动性，体制集权与财权上控又使地区间的政绩竞争日趋白热化。于是，迫于人口、资本、产业、政策在流动空间中此消彼长的转移压力，各地政府纷纷主动作为、先战求胜，积极介入经济事务，使城市逐渐演变成了具有垄断性质的巨型企业。在此过程中，权力意志的荷尔蒙亦随之渗入了自由市场的交感神经，造成各种经济调节信号的紊乱，阻滞了城市的正常运转。由此可见，政府对于城市的根本意义并不在于形而下的“作为”，而在于形而上的“存在”①；城市治理的关键不是对经济活动的组织导引，而是对社会事务的执法治律。修明政治、完善法度（而不是以利益投放为诱饵驱动发展）才是真正激发社会活力，促进经济、文化共同繁荣的“胜败之政”。

凡战者，以正合，以奇胜……奇正相生，如循环之无端……因敌变化而取胜，谓之神。

——参考自《孙子兵法·兵势第五/虚实第六》

在对待发展的问题上，“维稳”与“求进”历来是一对伴生始终的二元矛盾。而孙子兵法《兵势》篇中“正合奇胜”的观点则点出了化解此矛盾的关键：社会的稳定取决于作为“正兵”的大多数在整体面上的服从，而文明的进步同样需要依靠作为“奇兵”的少数派在关键点上的引领。因此，只有纪律为先的“体制内正兵”与思想独立的“规则外奇兵”相互助力、协同发展，社会才能“奇正相生，应形无穷”。

“以正合，以奇胜”，改革初期特区城市的自主创新与一般地区的因循慎行共同推动了改革的稳步前进。然而，之后我国地方城市的治理却逐渐背离了这一原则，将正奇单元本应和而不同的“相生关系”导向了政企合一的“同质关系”。一方面，城市政府利用市场经济的奇兵法则去活化、“解放”“正兵”，使事业机构企业化，进而造成公立机构的服务职能被产业化、公共资源的使用价值被货币化，原本属于人民大众的社会福利转而成为政府财政创收的来源，全民所有的公共物品也逐渐化作权力、资本交易的筹码。另一方面，经营者又以行政管制的正兵纪律去驯化、羁縻（或直接收编）“奇兵”，使企业单位政治化，造成国有编制的正规军及其下游产业链上的雇佣军在公权力推助下排斥其他经济成分、成为各自行业领域的垄断寡头，同时也沦为了相关部委操控行业内事务的工具附庸。两相叠合，公立服务单元逐渐丧失了应有的纪律性与责任道义，进而内腐；民间造血单元 （人才、资本）的生存空间受到侵蚀、挤压，进而外流。城市经济、文化的代谢逐渐停滞，制度框架、法规纲纪的约束力以及城市政府的公信力亦随之松动、消散，城市因此陷入多重危机（图 3）。

图 3 过程逻辑下城市问题的应对策略 资料来源：作者自绘

综上所述，我国城市的发展失衡根源在于体制转轨过程中公私机构责权利边界的模糊，要使其恢复正常，必须厘清体制内外机构、人群的责权关系。具体而言，公立机构是基础，是保障、供给社会基本需求的结构性单元，而不是政府经营城市的敛财工具和操控杠杆；应尽量抑制其对经济事务的过度干预，使之回归公共服务的本职。同时，文明的造血细胞只有在价值独立与鼓励竞争的环境中才能孕育。社会还需为各行业中独立生产、自主创新的“奇兵”留出足够空间，以保证城市文明的“质”有相应的承担者。

“循环”与“平衡”是城市持续发展的关键。我国快速城镇化时期各种“妄战之殇”的表症本质源于价值视野局限下政府职能重心偏移以及体制内外公私事务责权边界混淆对城市机体平衡与循环机制的破坏。在这一病理背景下，政府越是过度发力地引导经济，越会助长各种“近师贵卖”的政治与商业投机，拉大社会贫富差距，加剧病情。因此，有形之手不应执着于为市场经济引航，而应使政策调控从计划生态下指挥棒式的混天搅动转变为市场机制里耳中针式的血栓疏通，以思辨不辍^⑱的“无锋”应对市场经济的“无常”，在“过程逻辑”中解决“过程矛盾”，做到“形兵之极，至于无形”。

水因地而制流，兵因敌而制胜。故兵无常势，水无常形……形兵之极，至于无形。

——参考自《孙子兵法·虚实第六》

“兵无常势，水无常形”。社会是不断发展变化的。从亚当·斯密古典经济学自由市场理论的创生到凯恩斯经济扩张实验在战后重建背景下的宏伟起航，从新自由主义借全球化东风使资本冲破空间的边界到21世纪空间生产的滥觞……历史发展演进的轨迹不断证明：任何应用于社会实践的方法理论必然是基于眼前问题与局部利益而制定的具体规则，都会有其适用的社会背景与对应的实际问题，也必将因其为现实环境所带来的改变而“碱化”自身适用的土壤，走到历史的尽头。

“水因地而制流，兵因敌而制胜”。放宽时空的尺度去衡量，没有一成不变的“主义”，也没有一劳永逸的“制度”。注重“门户之见”的墨守成规与依赖“招式之便”的拿来主义都是城市治理的兵忌。综合全文分析，快速城镇化时期我国各种城市问题频发并不是某一个环节或某一项政策的失误所引致，而是各级行政主体在一种普遍的公益价值偏离（或缺失）的状态与制度监管漏洞下，经由一系列利益俘获的“因利制权”而引发的多米诺效应。因此，对城市问题的“诊疗”，关键在于回归过程逻辑，分清现象因子间渐次相生的作用关系，依循问题衍生的轨迹抽丝剥茧。

“重剑无锋”，高明的制度工具不应具有过于明显的导向性，城市治理应摆脱为解决眼前矛盾、就问题表症做出条件反射式应对，依靠指标与政绩诠释发展、掩盖问题的思路，从自上而下把控社会宏观事务的短期扩张经营转向自下而上维护经济微观循环的长期制度监管。另一方面，观念层面的“意识问题”同样需要关注。一直以来，对城市发展观与伦理导向的探讨总是被过度实用主义的工具中心论视为形而上的花腔与乌托邦的呓语，不能及时、有效地辅助社会校正发展的价值视野。但如同导致机体“形疾”的分泌失调与气滞血淤终究源于各种无形意识催生的情绪“心疾”一般，价值层面的“意识病”才是各种城市问题真正的病灶根源^{⑲ [22]}。因此，唯有用更加综合、长远的眼光去认识城市、看待发展，将对社会、经济事务的调节置入长期、动态的“过程逻辑”^⑲中，通过价值层面“调神养性”与物质层面“通络化瘀”的标本兼治才能使城市机体重新恢复系统的循环代谢，进而达到财富的有机平衡（图 3）。