中国台湾地区以36 000 km2 的小岛承载了2 300 多万人口，是典型的地狭人稠地区。受特殊的地理板块、气候因素的影响，各种自然灾害诸如台风、洪水、泥石流、地震等频发。根据联合国数据显示，台湾已被列为全世界最容易遭受自然灾害侵袭的地区^[1]，各种自然灾害往往带来极为重大的生命财产损失，因此灾害防救也成为台湾各界最为关注的事物之一。台湾地区在灾害防救方面拥有比较成熟的经验，国内学者也对其进行了诸多研究。在防救技术层面，吴一洲等介绍了台湾都市防灾空间系统规划相关理论和框架，并以员林镇为例分析其规划方法与措施^[2] ；刘皆谊梳理了大里市与太平市两类乡镇型防灾计划的经验，并提出其对国内城乡地区的借鉴^[3]；张晗、罗勇分析了台湾防灾科技计划的背景、发展、执行情况以及成果，指出其存在的问题^[4]。在组织制度层面，王瑞芳从横向和纵向层面分析了台湾灾害防救体系特征，并对社工介入灾害重建模式进行了细致的归纳总结^[5] ；王飞从计划与组织、运作方式、教育培训等方面对台湾灾害防救体系进行了整体介绍^[6]。在具体灾害层面，陈和等通过分析“莫拉克”台风^①的影响及各项应急措施的利弊，寻求适合广东的经验^[7] ；陈容等以泥石流灾害为例，研究了台湾地区的防救经验并提出对大陆的启示^[8]。可见，国内学者对于台湾灾害防救体系的研究基于不同的学科背景和视角，研究各有所专，但也各有所限，从系统层面出发将灾害防救各层次联系起来的整体性研究凤毛麟角。因此本文以回顾台湾灾害防救体系的演进为基础，深入分析其在计划组织、空间规划、教育普及等方面的特点，总结问题与不足，期待对我国灾害防救有所借鉴。

台湾地区介于欧亚大陆板块和菲律宾海板块之间，是全球地震活动最强烈的环太平洋地震带上的地区之一，地质构造相当复杂，构造活动异常活跃（图 1）。同时，台湾也位于大陆型气候与海洋型气候交界处，长年湿热多雨，自然环境条件极为敏感。因此地震与台风频发，甚至成为常态^[9]。此外，过多的人口和高度发展的科技加速了地形和地貌的改变速率以及环境的恶化，长久以来为了发展经济而忽略了自然生态的平衡，也是主要肇祸的原因^[10]。特有的高复杂性密集都市形态也使得其自然灾害的危险性比其他国家与地区更高，灾害发生频率极大，且种类多样、危害性大。台湾地区的自然灾害主要包括两大类：气象灾害和地质灾害。气象灾害包括台风、洪水、寒潮、干旱、海水倒灌等。地质灾害主要有地震、崩塌、滑坡、泥石流和地层下陷。灾害的特性各有所异，时间、空间具有关联性与复杂性^[11]。1999 年9 月21 日发生于南投县集集镇的大地震，造成人员及财物损失甚为严重，也因此唤起了台湾各界对于防灾相关领域的重视^[12]。

图 1 台湾地质构造示意图 资料来源：参考文献[13]

台湾地区的防救灾体制是借鉴了美国、日本等国的先进经验，依照“灾害防救法”的相关规定建立起来的。平时的自然灾害是考验防救灾体系健全度的试金石，大型灾害发生更是促进防救灾体系完善的催化剂（表 1）。

表 1(Table 1)

表 1 台湾重大灾害及灾防体系完善过程表 年度 灾害事件 响应及措施 1995 0215 卫尔康大火（64 人死 亡） 0301 消防署成立、0811 消防法修订 1999 921大地震（2 415人死亡） 灾害防救法890719、灾害防救法实施细则 900830、灾害防救基本计划颁订900620 2000 0722 八掌溪、1030 象神风 灾 国搜中心成立0724、灾害紧急通报作业规 定0807 2001 0728 桃芝、0908 纳莉风灾 台风及土石流预警系统 2002 0331 地震、0525 华航澎湖 空难 防救灾资通讯系统、紧急救济物资储存作 业要点910319、灾害搜救费用请求支付办 法910309、国内民用航空器空难事件处理 原则920107 2003 0301 阿里山火车翻覆、 0505SARS 公共安全管理白皮书930301、观光旅游地 区紧急救护、伤病患后送规划方案930323 2004 敏督利台风、0702 水灾、 0823 艾莉、海马风灾 土石流防灾疏散避难作业规定931223、海 啸灾害防救因应方案940104 2005 0516 豪雨、0612 豪雨、 0716 海棠台风、0703 欣晃 化工厂火灾 重大灾害灾情通报填报作业规定940314、 中央灾害应变中心常时三级开设、毒化灾 害避难疏散作业原则950217 2006 0712 碧利斯台风、1226 恒 春外海地震 抽水机调度机制、灾民安置及住宅重建 2007 0809 水灾、0816 圣帕台风、 1004 柯罗莎台风 防救灾资通讯系统、整合住宅补贴资源实 施方案960130 院颁、灾害防救基本计划 修正960330 2008 0716 卡玫基台风、0911 辛 乐克台风 灾害防救法修正970514、封桥机制检讨 2009 0808 莫拉克台风 莫拉克风灾灾后重建条例、灾防组织调整、 国军主动救灾机制、成立灾害防救办公室 2010 0311 日本311 地震灾害 加强海啸应变机制、核电厂防震防海啸 资料来源：参考文献[16]

表 1 台湾重大灾害及灾防体系完善过程表

1965 年以前，台湾并没有正式的防救灾法令体制。沿袭日治时代的消防体制，消防机构隶属于警察机构，所从事的救灾工作也停留在被动应勤，即以抢救火灾为主的狭义消防阶段^[14]。从1965 年至1994 年长达30 年的时期则是“防救自然灾害及善后处理办法时期”。这一时期不断发生的大规模灾害促使政府思考如何更有效地进行重大灾害的抢救与善后处理，“台湾省防救天然灾害及善后处理办法”正是在此背景下产生的，并成为执行应变救灾及灾后处理的依据。从1994—2000 年的6 年间则是“灾害防救方案时期”。1994 年8 月由“行政院”颁布的“灾害防救方案”是台湾在借鉴美、日等国灾害防救体系及工作模式的基础上构建的具有灾害防救专业基础的施政计划，并将非自然灾害纳入考量。该方案虽然显示了对灾害防救的重视，但仍强调灾后紧急处理^[15]。从2000 年5 月“灾害防救法”颁布实施到2009 年的时期则是“灾害防救法”颁布与第一适用期，“灾害防救法”为第一部有关灾害防救的全台性基准法，该法虽以之前的“方案”为基础，但加入了9 · 21 大地震时的教训与经验，进行了诸多调整与补充，有效地指导了本时期重大灾害防救工作。2009 年8 月的莫拉克台风等重大灾害，使得现行体系受到冲击，这也催生了“灾害防救法修正案”，自此之后，台湾防救灾工作进入“灾害防救法修正时期”。

台湾灾害防救计划主要分为灾害防救基本计划、灾害防救业务计划和地区灾害防救计划三大类^②。灾害防救基本计划是由台湾“行政院”灾害防救委员会拟定，经中央灾害防救会报核定后，下发各中央灾害防救业务主管机关及地方政府的整体性防灾计划，是针对台湾地区整体性、长期性灾害防救的计划，同时规范各行业业务计划与地区的防灾战略计划^[6]。灾害防救业务计划是指由中央灾害防救业务主管机关及公共事业就其掌理业务或事务拟订的灾害防救计划，由台湾灾害防救会核定。主要针对各行业产生的灾害防救，同时规范该行业的地区计划制定。地区灾害防救计划由直辖市（县、市）灾害防救会报执行单位、乡（镇、市）公所自行拟定，各级地方灾害防救会报核定，并报上级灾害防救会的计划，其制定应以灾害防救基本计划、相关灾害防救业务计划及地区灾害发展形势及特征为依据。主要内容包括该地区信息收集汇报、灾害预防预警、防灾措施、灾后重建对策以及各类救灾物资的储备、管理、运输、调度和发放等。

目前，台湾已形成三层级与分防救阶段的灾害防救体系^[18]（图 2），并在行政体系内部按照灾害的不同类型，划分了对应的中央灾害防救业务主管机关。如地震、台风、重大火灾、爆炸灾害归属“内政部”管辖；寒灾、泥石流、森林火灾为“行政院农业委员会”业务范畴；空难、海难及陆上交通事故归属“交通部”业务范畴；洪水、干旱、油气管线、输电线路灾害、矿灾归属“经济部”业务范畴；毒性化学物质灾害归属“行政院环境保护署”业务范畴^③。除依据业务对应各个主管机关外，“灾害防救法”还规定须设立中央灾害防救部门，负责指挥、监督、协调总体救灾工作，将中央各“部属局处”的资讯进行有效整合^[5]。地方政府也相应地明确职责分工，如基隆市各种灾害主管单位进行权责划分（表 2）。

图 2 台湾防救灾组织体系 资料来源：参考文献[17]

表 2(Table 2)

表 2 基隆市灾害主管单位权责划分明细表 编号 灾害类别 权责区分 1 *风灾、震灾、火灾、爆炸灾害、矿灾 消防局 2 空难、海难、陆上交通事故 交通旅游产业处 3 水灾、旱灾、公用气体与油料管线、输电线 路灾害 工务处 4 寒害、土石流灾害、森林火灾 产业发展处 5 毒性化学物质灾害 环境保护局 资料来源：参考文献[16]

表 2 基隆市灾害主管单位权责划分明细表

在行政体系划分的基础上，设置从中央到地方的防救灾工作部门。在中央，设置有中央灾害防救会报和中央灾害应变中心；在地方，设置有直辖市（县、市）、乡镇（市、区）灾害防救会报和地方灾害应变中心；为应对自然灾害突发性、危急性、破坏性等特征，在组织上还规定可以设置“紧急应变小组”；为发展特殊的救灾业务技能还特别规定在“内政部消防署”下设特种搜救及训练中心；在直辖市、县（市）地方“政府”层面发展搜救组织^[10] ；为保证救灾应急工作的科学化，台湾各级防救组织根据需要分别设置专家咨询委员会或科技中心等。另外，部队、民防团队、后备军人、民间组织、社区组织等皆纳入防救体系之中。

台湾都市防灾空间系统规划即属于“都市计划与非都市土地使用编定”层次，是都市计划的一种，是在区域计划、都会区发展计划、县（市）综合发展计划等共同指导下的专项空间规划^[2]。依据“内政部”建筑研究所都市计划防灾规划手册汇编，将都市防灾空间系统分为3 个子系统（图 3），分别为：防灾避难圈划设、防灾据点指定及防救灾道路系统划设^[19]。经过多年的实践与完善，都市防灾空间系统规划已趋于成熟，对当前我国快速城镇化背景下的城镇建设和防灾具有重要的借鉴意义。

图 3 台湾防救灾空间系统结构 资料来源：参考文献[19]

避难空间及道路空间系统的完善，是减轻灾情最关键的内容，与居民关系最密切^[20]。防灾避难圈是避难空间的重要组成部分，是依据区域地理与实际空间条件，配合避难行动进行的模式与范围，划定一定圈域，作为防灾避难相互支持的最小单元^[21]，同时也是警察、消防、医疗、物资等其他救灾空间系统的基本规划单元。其划设具有因地制宜的特征，并需要大量基础资料分析作为支撑，包括用地布局、道路系统、各类建筑的详细数据、救灾点的收集，以及灾害防救民意调查等资料。防灾避难圈划设的基本原则为：每个防灾避难圈避难人员数量应以3.0~4.5 万人为准，且自发性避难范围应以中小学学区为主，所有人员能在5~10 分钟内步行至1km² 以上的避难场所^[3]。

依据“都市计划防灾规划手册汇编”中针对都市公共空间防灾据点规定，可将其分为避难生活、医疗、物资、消防、警察等五大空间系统（图 3）。其中，避难生活据点作为受灾人员紧急躲避和生活的场所，其划设则是重中之重，其划设应符合以下原则：靠近自宅，可以就近处理待援救济以及财物登记等事宜；地势空旷、有安全感；环境熟悉，有归属感，互相认识互相照应；有人管理，相关设施尚可，治安良好^[22]。根据灾害发生时序及其所对应的避难行为等特征，避难生活据点可分为3 个层级（表 3）。

表 3(Table 3)

表 3 避难生活据点划定 避难 阶段 灾害时间 避难特点 据点类型 据点选择 1 灾害发 生—灾后 半日 民众自发性的避难行为， 因时间紧迫，人员反应 时间有限，无需指定 紧急避难场 所 就近道路、空地、 绿地等、邻里公园 2 灾后半 日—二周 内 收容暂时无法直接进 入安全场所的避难人 员，需经由相关人员引 导进入 临时避难场 所、临时收 容场所 邻里公园、大型空 地、广场、停车场、 全市型公园、体育 场所、游乐园 3 二至三周 以上 提供灾后重建完成避难 生活所需设施，需具备 较完善设施以及可供民 众庇护的场所 中、长期收 容场所 学校、社教机构、 机关用地、医疗卫 生机构 资料来源：参考文献[10,20]

表 3 避难生活据点划定

此外，医疗、物资、消防及警察等防救灾据点，依其不同的划设标准也各自有对应的指定空间名称及层级，相关划设标准参见表 4。

表 4(Table 4)

表 4 防灾据点划设标准表 防灾系统 层级 空间名称 划设指标 医疗 临时医疗场所 全市型公园 邻接输送、救援以上道 路 体育场所 路 儿童游乐园 广场 物资 接收场所 航空站 邻接输送、救援以上道 路 市场 港埠 发放场所 学校 邻接输送、救援以上道 路 体育场所 儿童游乐园 全市型公园 消防 指挥所 消防队 邻接输送、救援以上道 临时观哨所 学校 警察 指挥中心 市政府、警察局 邻接输送、救援以上道 路 情报收集站 派出所 资料来源：参考文献[23]

表 4 防灾据点划设标准表

防灾道路系统在整个灾害发生的时序上，是首先开始运作的防灾空间系统。而且道路系统是各防灾空间系统之间的联系渠道，因此各空间系统功能的正常发挥，都需要借助道路系统的正常运转^[19]。防灾道路系统的重要性体现在规划层面，要求首先要建立完整、通畅、覆盖全域的道路网系统，其规划建设也应符合一定的原则（表 5）。

表 5(Table 5)

表 5 防灾道路系统划设原则 道路层级 划设标准 相关功能及要求 紧急通道 路宽≥ 20 m 灾害发生后，要在第一时间内排除障碍加以抢 通，对紧急道路沿线人员及车辆实施交通管制。 救援输送通道 路宽≥ 15 m 提供避难人员避难路径，及车辆运送物资至各 防灾据点的机能。 消防通道 路宽≥ 8 m 除路宽外，还必须满足有效消防半径280 m 的 要求，以避免产生消防死角。 避难通道 路宽≤ 8 m 主要是在避难场所、防灾据点设施无法邻接前 三个层级道路网时，而划设的辅助性路径。 资料来源：参考文献[10]

表 5 防灾道路系统划设原则

需要指出的是，台湾都市防灾空间系统规划的制定基于科学客观分析的基础之上，具有较强的可操作性及实用性。由于台湾是地震多发地区，早在上世纪90 年代，政府就投入大量的人力与经费进行本土化数据和分析模式与参数研究，自行研发了“台湾地震损失评估系统（TELES）”（图 4），其与地理信息系统(GIS) 技术结合，可提供震灾境况模拟、震灾早期评估以及震灾风险评估等3 大功能。在多年的实践中，该系统已经广泛应用于台北市^[12]、新竹市^[24]、花莲市^[9]、苗栗县^[25] 等地灾害防救空间系统规划，并取得了良好的效果。

图 4 台湾TELES 资料库系统结构图 资料来源：改绘自参考文献[2]

“前事不忘，后事之师”。台湾十分重视全社会的灾害防救文化建设，把灾害防救知识和技能的宣传、教育、培训向公众拓展和普及^[6]。台湾“全民型”的防灾教育建设主要体现在以下几个方面。

（1）学校教育

在中小学实施防灾教育是现代教育中非常重要的一环，使学生于灾害发生时，具有紧急应变的态度与能力。因此，自2003 年开始，“教育部”顾问室在“国家科技中心”的协助下，邀请相关学术机构和单位，共同推动“防灾科技教育人才培育先导型计划”（2003—2006 年）及“防灾科技教育深耕实验研发计划”（2007—2010 年）。目前，台湾的大多数中小学已经制定校园灾害防救计划，详细规定了校园灾害防救教育训练、校园灾害防救演练等灾害防救教育项目。学校防灾课程多采用融入式教学，将防灾知识融入各科教学中，如社会科学、自然科技或综合活动，未系统性设置专门课程。

（2）社区培训

美国的研究显示，社区发生重大灾害后，有80% 的生还者是在消防救灾人员到达前的20 分钟内被邻居救出的。因此，社区安全防灾工作除强调以社区民众为推动主体外，更应积极培育社区安全科技的相关管理人才来推动减灾、整备等措施，以减少社区的易致灾因子，进而降低灾害发生的几率。台湾地区在9·21 大地震后，积极推动社区安全防灾工作，并辅导社区接受世界卫生组织（WHO）的安全社区认证作业。截至目前，已有台北市内湖区等4 个社区通过认证，台湾安全社区建设与社区防灾教育工作已与世界接轨^[26]。

（3）展示推广

台湾相当注重灾害之展示推广教育，以先进的科技知识为依托，进行灾害防救科技宣传和展示。最直接且有效的方式是将发生灾害的地景保留，让毁坏的地景与再造的实景透过规划、建筑设计，再现成颇具情境教育的空间，使得参观者在情境空间中感受灾害真实与否的辨证关系^[27]，如台中的“9 · 21 地震教育园区”（图 5）。在先进科技应用上，整理台湾地区的灾害地震数据，建立GIS 数据库，并通过互联网将各项数据与大众分享，以为民众提供地震与防灾的知识^[28]。

图 5 台湾“9·21”地震教育园区实景 资料来源：作者拍摄

台湾灾害防救在理论和理念上，强调防灾重于救灾、平时重于灾时；在防灾组织上，体系完备、分工明确；在应对手段上，认为健全的防灾制度及防灾意识，重于防灾硬件设施；在防灾规划上，强调基于科学分析的空间系统综合规划，空间类型完备且规划具有很强的操作性；在预报预警上，注重利用先进科技手段对灾害进行监测监控评估（TELES），重视对每个灾害隐患点的监测预警；在宣传教育上，贴近实际、注重实效，从学生抓起，并通过多种方式向公众宣传防灾减灾知识。

值得注意的是，台湾灾害防救体系仍然存在相关问题，如在法规层面，现行多项灾害防救与危机防救相关法令（如灾害防救法、恐怖行动法草案等）并存，协调整合不易，甚至会产生冲突^[18]。在组织层面，地方政府基础灾害防救及部分专业领域工作人员能力不足，欠缺警觉性及专业判断能力。在科技层面，中央与地方政府对基础资料的整理不够完整而且部分过于老旧，影响了防灾及国土规划的有效性^[15]。因此，基础资料的动态更新、防灾空间资料的教育训练、业务人员的素质拓展以及防灾立法与组织机制的进一步完善将成为后续工作的重点。

目前，中国大陆对于城市综合防灾规划等技术环节的研究较少，更多时候只是作为总体规划的一个专项规划，主要是单灾种罗列^[29]，对防灾减灾基础设施进行了粗略的静态的布局^[30]，实际的指导作用并不大，与台湾的“防灾规划”有着本质的区别。总体来看，我国大城市普遍缺乏成系统的、可供避难的空地和相应的避难通道，尤其是中心城区^[31]，城市抵抗自然灾害的能力较低。从台湾的防救灾经验来看，应该从以下三个方面进行改进。

首先，必须建立“全社会型”的防灾体制。中国大陆目前灾害防救的组织机构分属不同部门，且没有长效的协调机制。针对此现状，应尽快立法规范一切防灾减灾行为，建立国家应急机制及“中央—省市—城镇—乡村”防灾救灾体系，明确责任主体与业务范围，从而提高防救灾活动的反应能力、效率和持续性，这也是编制城市综合防灾规划的重要外部条件。

其次，必须对防灾空间规划进行必要规范。无论是作为城市规划体系外的城市综合防灾规划，还是作为城市规划体系内的专项规划，在制定相关规划时应注重运用先进科技进行实质性的前期分析；空间安排内容更加具体，需涵盖不同的空间层面，如城市—社区—邻里；空间尺度的安排要基于“人”的需求和避难习惯，并按“点—线—面”模式综合布置各种防灾避难空间。

最后，做好日常防灾准备和教育工作。防灾教育要“从娃娃抓起”，做好中小学防灾课程设置及校园防灾教育；各级政府要充分利用展览馆、文化馆等公共场所，建设防灾减灾专题教育区；充分利用平面媒体、电视网络等媒体，向广大群众宣传防灾减灾知识。台湾的经验告诉我们，只有通过日常的认真准备和预防，才能在自然灾害发生时将人员伤亡和社会损失降至最低。

从可持续发展角度来看，有必要借鉴台湾经验形成一个从中央到地方的专业“防救灾体系”，这将是一个长期、艰巨的工作。结合我国国情，近期在积极为城市规划体系外城市综合防灾规划编制创造条件的同时，可以在城市规划范畴之下进一步完善“综合防灾规划”，着重点放在内容的完善与改进上，对当前防灾组织体系和防灾设施进行系统梳理。而在编制方法方面，则体现出多目标、多灾种、多风险、多手段、多评估等“五多”的特点，从以前单一的静态的对防灾设施的布局的方法，上升到综合的动态的“防灾减灾基础设施规划”，为提升我国整体的防灾规划水平作出贡献。