在工业化和城市化的过程中，人口不可避免地向城市集中。 城市人口过密会带来交通拥堵、资源供应紧张和环境恶化等问题，使得城市难以保证良好的运行效率和居民生活质量。建设新城或新区以疏散城市中心区人口是解决这些问题的一种规划手法。在1945 年二战结束后，由于人口急剧增长、工业迅速发展和城市化快速推进等原因，大城市人口过密的状况越来越严重，新城运动也因此而在世界各地蓬勃展开。1944 年英国政府颁布大伦敦规划（The Greater London Plan），拉开了大城市圈建设新城的序幕。随后，巴黎、哥本哈根、斯德哥尔摩、东京、 首尔和新加坡等大城市都有过建设新城的经历。

起源于英国的新城思想认为，新城应是“在工作和生活方面自给自足的（self-contained）、平衡的（balanced）社区”^①。 然而，在世界各地的新城实践中，很多新城偏离了这一性质，从功能综合的城市变为以居住为主的“卧城”。以我国为例，在快速城市化的过程中，全国各地的新城新区建设高涨。然而，很多新城开发并非建设功能综合的城市，而是以住宅为主的房地产开发。一些发达国家城市化的进程中也有建设“卧城”的经历。例如，日本在20 世纪50—70 年代经济高速增长和快速城市化的过程中，为解决大城市圈中心区住房短缺的问题，在大城市圈郊区规划和建设了一批“卧城”。“卧城”虽然能缓解城市中心区住房短缺的问题，但常常因公共服务设施的缺乏和职住分离所带来的长时间、钟摆式的交通等问题而受到诟病^{[1, 2]}。 尽管存在诸多“先天不足”，“卧城”仍在世界各地拔地而起。 “卧城”是如何被规划和建设的？换句话而言，为什么会形成很多“卧城”？是因为规划者未意识到“卧城”的各种缺陷而有意规划，还是因为规划过程从一开始就受到各种利益团体之间博弈的限制，或者存在其他的原因？

总体上来看，探讨“卧城”性质的新城形成机制的文献比较缺乏。在国外背景下，有肖（Shaw）对印度卫星城新孟买（New Bombay）的研究^[3]。新孟买被规划为一个“自给自足”的城市，以控制老城孟买（Bombay）的人口增长和缓解拥堵。然而，建成后的新孟买仍与老城有很强的通勤联系，在经济基础上也十分薄弱，而老城孟买的拥堵也未能得到缓解。肖认为，卫星城新孟买的建设偏离原规划目标的主要原因是政府对卫星城的发展不重视，而将重心放在促进老城的发展上：政府批准了在老城进行新的商业开发和面向绅士阶层的住房开发，使得老城一直保持着对商业与金融业非常强的吸引力。在我国背景下，有一些相关新闻报道。例如，广州市番禺区的“华南板块”被称为“政府博弈酝酿出的‘ 卧城’”^[4]。在2000 年番禺撤市设区的前夕，番禺的主要负责人在市与区之间政策尚未明确的时机，将大量土地廉价抛售。 低廉的地价吸引了众多目光长远的房企进驻，房地产商在番禺发展超级大盘，最终成就了今天的“卧城”。诸如此类的新闻报道虽然对理解个案有所帮助，但仍缺乏深度和与相关城市理论的联系。从学术角度出发的研究仍十分缺乏。

尽管直接探讨“卧城”性质的新城形成机制的文献较少，一些关注新城建设、旧城更新等大规模城市开发项目运作模式的文献亦值得参考。例如，在中国背景下，何深静和吴缚龙研究了上海新天地城市更新项目的运作模式，认为政府通过政策干预、土地出让和财政杠杆的方式控制了城市更新的方向与速度。该项目由各级政府的形形色色的动机所推动，私人资本在政府的调控下参与，而当地社区和居民则扮演着被忽略的局外人的角色^[5]。陈向明等研究了上海的安亭新镇和松江新城，认为诸如此类的大型城市建设项目是由少数在政治等级中占据较高地位的人所决定的，同时存在外部国际资本和内部市场力量的强烈推动，但没有当地社区和居民的参与^[6]。这些研究揭示了大型城市开发项目在本质上是一个政治过程。从这些研究中得到启示，政治过程的视角是分析“卧城”性质的新城形成机制的一个有效方法。

本文主要关注日本的“卧城”，并具体以多摩新城为例，分析“卧城”的建设过程和探讨“卧城”的形成机制。多摩新城是日本规模最大的“卧城”，也是东京城市圈的首个“卧城”，具有一定的代表性。在研究方法上，本文主要采用文献分析法，并从政治过程的视角出发，使用城市政体（urban regime）概念作为理论框架。城市政体是解释城市发展的政治经济学视角，揭示了城市发展的结果与城市管治的关系^[7]。 城市政体概念着重从城市政体的起源以及它对权利的操纵方面解释城市政体的形成机制、行为活动及其影响^[5]。城市政体认为，城市权利分散在地方政府、私人部门、居民团体等各个利益相关者之间，城市的发展是这些利益相关者之间互相博弈的结果。本文由以下几部分组成：首先，概括了日本建设“卧城”的背景，分析了建设“卧城”的原因；然后，具体以多摩新城为例，分析了它的规划与建设过程，并重点关注了其中各个参与者的角色以及他们之间的关系；最后，总结了日本“卧城”建设的机制，并对比我国的“卧城”建设，总结了其对我国的启示。

日本的快速城市化以大城市圈为中心，具有在地理空间上高度集中的特点，沿太平洋的三大城市圈——东京、大阪和名古屋城市圈是城市化的主体。随着人口不断向大城市圈集中，大城市圈无序蔓延的状况越来越严重。为了控制蔓延、 协调区域发展，中央政府先后为三大城市圈制定了区域规划。然而，主要受短期经济利益的驱使，区域规划最终都流于形式，未能引导大城市圈的有序发展。以东京城市圈为例，1958 年，中央政府的首都圈整备委员会制定了《第一次首都圈整备规划》，效仿1944 年大伦敦规划的“绿带加新城”的发展模式，用划定郊区绿带的方式抑制城市建成区的蔓延^[8]。 然而，日本建设省、农产省和首都圈整备委员会在如何更改土地利用上迟迟未能达成共识，相关政策也一直未能落实。 随后，首都圈整备委员会内部也出现了意见分歧，有人认为绿带理论缺乏实际操作性，应优先进行开发^[9]。最终，绿带设想不了了之，取而代之的是从1968 年的《第二次首都圈整备规划》中开始划定的“近郊整备地带”，规定“在近郊整备地带要控制高强度的开发、强调有秩序的开发和与自然环境的融合。”^[8] 这一规定对于近郊区应如何开发的表述十分含糊，等同于默许了郊区的无序蔓延。

区域规划的流于形式更加剧了大城市圈中心区人口密度过高带来的问题，住房短缺的状况也越来越严重，成为制约经济与就业继续快速增长的一大因素。从1950 年开始，中央政府相继制定了一系列法律，以推动一般住宅的复兴。 1950 年颁布的《住宅金融公库法》、1951 年颁布的《公营住宅法》和1955 年颁布的《日本住宅公团法》被称为日本战后住房政策的三大支柱。根据《住宅金融公库法》，由中央政府全额出资成立了住宅金融公库，用国家的担保和资助来保证国民在建设或购买住宅时能取得准入门槛低、长期和利率固定的低息贷款；《公营住宅法》规定，由国家给予一定补助，地方政府必须为低收入的国民提供廉价出租房；依据 《日本住宅公团法》成立了日本住宅公团，它的主要业务是住宅的建设、租赁、出售和管理，也涉及为建设新城而实施的土地收买和土地整理。该公团资金来源于中央政府，同时也向全国各地的地方自治体政府募集资金、经由国家许可后向银行贷款和发行住宅债券。在相关制度确立后的最初几年，日本住宅公团以及地方自治体的住宅公社陆续开发了一些住宅团地。这些住宅团地类似于我国的住宅小区，规模一般在几百到几千户。

然而，在经济高速增长和快速城市化的时期，这样小规模的住房建设远远不能解决住房短缺的问题。而且，小规模的住宅团地开发也带来了许多问题。例如，受土地规模所限，商业教育等设施配套不足、公共开敞空间缺乏等；这种小规模“遍地开花”的住房开发更助长了城市圈的无序蔓延；住宅公团公社只负责住宅建设，而将道路、给排水设施和中小学等配套公共设施的建设与维护任务留给地方自治体政府，使得很多地方政府不堪重负，以财政等方面的理由拒绝住宅公团公社在其行政区内开发住宅^[10]。

由于上述原因，中央政府及国家公共机构萌生了大批量集中建造住宅，并配套相关公共设施的想法。日本借用源自英国的“新城”一词描述这样的大型住宅开发项目。然而，不同于英国有计划地在大城市建成区外围建设新城以整合区域发展，日本建设新城的主要目的是为大城市圈中心区的工作者提供充足的住房，这些新城本质上是“卧城”。 然而，日本建设“卧城”过程中的各个主体的角色及他们之间的关系仍需深入研究。下一节将具体以多摩新城为例探讨这些问题。

2.1 多摩新城：上级政府为解决大城市圈住房短缺问题 建设的“卧城”

建设多摩新城的构想始于解决东京城市圈的住房短缺问题。二战后，东京城市圈的扩张十分迅速。1945 年战争结束时，东京都23 区人口为278 万，城市土地利用的范围大致在半径10 km 以内；而到1954 年时，人口剧增至600 万，城市型用地扩张到半径15 km 以上的范围。1958 年的《第一次首都圈整备规划》提出的郊区绿带设想未能实现，更加剧了东京城市圈人口密度过高带来的问题。面对日益严重的住房短缺问题，东京都政府于1960 年开始构想大规模集中建设住宅。 1961 年，东京都政府的首都整备局( 现已改组为城市整备局) 制定了《集中住宅建设计划》，提出在东京城市圈中心区西面的南多摩丘陵地区集中建设大量住宅，即为多摩新城的雏形。 多摩新城从最初的规划构想开始即被定位为“卧城”。

在新城的选址上，东京都政府主要考虑了以下几点：南多摩丘陵地区既有聚落和农地比较少，大部分是山地等未开发地，能更高效地作为新开发利用；虽然目前交通不便，但附近有铁路线路可以引入；建设新城需要改修的河川均位于东京都的行政范围内，不需要与其他县交涉；有条件充分确保水源等^[11]。最终多摩新城的选址落在了东京城市圈中心区以西 25~35 km 的地区，占地约30 km²，横跨东京都下属的4 个行政市——稻城市、多摩市、八王子市和町田市（图 1）。从这些考量可以看出，选址的出发点是能否快速建成大量住宅，而并非区域背景下的新城自立与长远发展。相反，对新城的自立而言，多摩新城所在的东京城市圈西面是地理区位较差的一个方位。如图 1 所示的多摩新城区位图，东京城市圈北面是连接日本东北地区的交通枢纽；南面临东京湾，有日本国内屈指可数的几个大型港口，靠近羽田国际机场，并向西南连接名古屋城市圈和大阪都市圈；东面是大面积的平原，随后建成的成田国际机场也选址在这一方向；而多摩新城所在的西面属于内陆丘陵地区，也不处在通往日本其他大城市的交通要道上。但是，东京城市圈中心区（即东京都23 区） 的北面、东面和南面分属其他三个县的管辖范围，而只有西面仍属于东京都的行政区范围。东京都政府急于解决其中心区的住宅短缺问题，为了保证大规模住宅开发项目的快速顺利实施，项目选址便理所当然地落在了自身辖区范围内。

图 1 多摩新城的区位 资料来源：作者自绘

在多摩新城的规划中，规划者们为建设“卧城”的正确性进行了辩护。为了不重蹈团地住宅的公共设施配套不足、 缺乏开敞空间等问题的覆辙，规划者强调要本着建造一座新的城市的理念来开发住宅^[11]。涉及到建设新城，规划者们首先想到了参考新城鼻祖英国的经验。在东京都政府联合日本城市规划协会于1964 年完成的《南多摩》报告书中，规划者分析了英国新城的缺点：（1）用规划绿带的方式人为抑制城市扩张；（2）将新城定位为魅力与母城匹敌的城市； （3）对新城居住者代际更迭的问题缺乏考虑^[13]132。规划者认为，“多摩新城应抓住大城市向外扩张的机遇，积极引导大城市扩张的方向”，应“将东京中心区高密度的巨大人口数量所带来的能量作为前提进行考虑，而不是如英国的新城那样从最初即开始寻求自立^[12]。在这些考虑的基础上，在 1965 年完成的多摩新城总体规划中，进一步明确了多摩新城的定位：（1）多摩新城不可能成为独立于东京城市圈中心区存在的城市，而只能作为“卧城”。但“卧城”并非是消极的，大规模开发建造住宅能有效防止城市近郊区的无序蔓延并解决住宅短缺的问题；（2）多摩新城的定位是“能支持高级商品消费、文化娱乐设施、处于急速发展的区域核心，与周边城市一同形成泛城市圈内的居住城市^[12]。达到这一目标可分两步走，“先吸引在东京城市圈中心区工作的人居住，等到多摩新城周边地区的产业和功能成熟后，再转为吸引在周边城市群工作的人居住，并形成多摩新城内的商业中心，与周边城市协调发展^[13]。可以看出，规划者承认依赖长距离向东京城市圈中心区通勤的“卧城”并不是理想的定位。然而，在当时住宅严重短缺和难以遏制的城市圈无序蔓延的情况下，需要多摩新城首先成为一座服务于东京城市圈中心区的“卧城”，待多摩新城的周边地区发展壮大后，再转变为服务于周边城市的“卧城”，以此改善新城职住分离的状况。

图 2 表示了多摩新城开发建设中各项设施的建设主体。 表 1 表示了各个开发主体所承担的面积比例。可以看出，多摩新城是由上级政府主导的项目。东京都政府和国家政府的专属住宅建设机构——日本住宅公团是新城建设的主体，它们共同承担了绝大部分的住宅建设和城市基础实施建设。而新城所在地政府仅负责了少量的基础设施和生活环境设施建设，私人资本的参与也仅限于商业、轨道交通等少量设施。 从本质上而言，多摩新城是上级政府为解决东京城市圈住房短缺问题而建设的“卧城”。下文将具体讨论多摩新城的规划与建设过程中各个参与者的角色。

图 2 多摩新城开发的结构和建设主体 资料来源：参考文献[13]

表 1(Table 1)

表 1 多摩新城各开发手法和开发主体所负责的规划面积与规划人口 （2000 年12 月） 区分 面积 规划人口 （人） 公顷 所占比例 新住宅市街地 开发事业（土 地由全面收买 征用取得） 东京都 738.4 26% 96 800 都市基盘整备公团 1 437.5 50% 174 700 东京都住宅供给公社 49.7 2% 10 500 合计 2 225.6 77% 282 000 土地区划整理事业（土地由区划整理取得） 666.5 23% 60 200 合计 2 892.1 100% 342 200 资料来源：参考文献[13]

表 1 多摩新城各开发手法和开发主体所负责的规划面积与规划人口 （2000 年12 月）

中央政府是多摩新城诞生的幕后总指挥。虽然它未直接参与新城建设，但在新城的构想、规划和初期建设中，均给予了高度的关注，并用强大的资金实力和制定法律政策的权力为新城的顺利建成护航。以新城建设的土地征用为例，在土地属私有制的日本，要在短时间内取得大面积建设用地十分困难。但是，在多摩新城的构想和选址大致确定后，1963 年中央政府顺势颁布《新住宅市街地开发法》，规定“以公共事业性质的大规模集中住宅建设为目的，地方公共团体和日本住宅公团可向土地所有者按时价全面收买土地，价格可与土地所有者商量决定，如无法达成协议，则向收用委员会申请裁定。”这一规定几乎等同于将强行购买合法化，为新城建设的土地征用铺平了道路。

中央政府的目的并非建设具体的多摩新城，而是建设一批如多摩新城这样能解决大城市中心区住房问题的“卧城”。 其本质意图在于解决大城市住房短缺的问题，支持大城市圈的持续增长和经济发展，进而支持国家经济的快速增长。多摩新城是东京城市圈的第一个“卧城”和日本最大规模的新城，也是第一个采用《新住宅市街地开发法》提出的全面收买的征地方式获得建设用地的新城，理所当然地得到了中央政府的高度重视。

东京都政府和日本住宅公团是多摩新城规划和建设的幕前主导者。东京都政府提出在多摩地区建设“卧城”的设想，联合日本住宅公团一同制定了多摩新城的总规划、负责了新城绝大部分的征地、住宅开发和部分配套设施建设以及后续的管理，甚至还承担了一些本应由地方政府负责的部分。 东京都政府和日本住宅公团也可以看作中央政府意志的实践者，它们与中央政府有着密切的沟通和联系，并得到了中央政府在资金和政策方面的支持。

相比之下，新城所在地四市的政府参与程度很低，它们缺乏对地方发展的管治权，扮演的是配合上级政府与机构的角色。它们仅负责了中小学、垃圾场等部分城市生活公共设施的建设，而且还因财政困难问题接受了上级政府的大量补助。以中小学校的建设为例，建设资金先由负责新住宅市街地开发事业的施工者（即东京都政府、日本住宅公团和东京都住宅供给公社）垫付，随后的几年里国家给予了如义务教育设施补助之类的补助，当地政府将此补助金用于偿债，仍不能完全偿清，但东京都政府按照未偿清债务的额度作为限额又提供了补助金。也就是说，中小学建设的资金全部来自于中央政府和东京都政府，新城所在地四市的政府实际上未出一分钱^[14]。

私人资本的参与极少，仅限于如商业设施、轨道交通设施等的建设。而且，私人资本的参与处于上级政府的引导之下，是上级政府的合作者。以轨道交通的建设为例，作为一个依赖向东京城市中心区通勤的“卧城”，多摩新城必须要有大运量的高速轨道交通作为支撑，而轨道交通的初期投资是一个庞大的数额。当时，东京城市圈近郊区的轨道交通以私营铁路为主，私人轨道交通公司认为，很难期望能仅通过卖车票获得的收入来收回成本，因而不太愿意将轨道交通延伸至多摩新城^[12]134。在多摩新城1971 年开始入住时，还没有可以直接通达的轨道交通，需要先乘坐约4 km 的公共汽车才能到达最近的一个轨道交通站点。但是，1973 年中央政府便出台了《大城市高速铁路建设补助措施》，为私人轨道交通建设提供补助，到1975 年时，多摩新城已有两条轨道交通线路——小田急多摩线和京王相摸原线^[12]134。

多摩新城所在地原集落的居民扮演着局外人的角色。在他们的土地上建设新城并非他们自身的意愿，而且他们缺乏发表意见的机会，甚至知情权也遭到侵犯，与征地者发生冲突，进行了上述、抗议等活动^[15]。例如，在多摩新城的总体规划确定后，日本住宅公团和东京都政府按照《新住宅市街地开发法》开始进行土地收买。最初，他们在没有对当地农民进行详细说明的情况下开始收买土地。当地农民得知后，不满情绪高涨，以“难以割舍祖先传下来的土地”等理由向地方政府上诉，强烈反对农地被征用，矛盾难以协调。最后，东京都政府向当地农民举行说明会，提议将剩余的土地收买改为土地区划整理，用借地或集体转移的方式将当地农民的土地转移，以保证基础设施建设所需的用地范围^[16]。表 2 总结了多摩新城开发过程中各个参与者的角色。

表 2(Table 2)

表 2 多摩新城开发过程中各个参与者的角色 参与者 角色描述 资源 贡献或应对 中央政府 幕后指挥者 和监督人 丰富的资本、巨大的 权力 提供资金，从政策和制度上为 新城建设扫清障碍 东京都政 府、日本 住宅公团 幕前主导者 分别作为上级政府 和国家机构的权力、 对地方发展的管治 能力 使用中央政府的资金、听从中 央政府的意志；制定新城规划、 直接负责大部分的新城建设 新城所在 地政府 被动配合者 缺乏资本、极为有限 的地方管治能力 配合上级政府和国家机构、使 用它们的资金；负责少量的新 城公共设施建设，如中小学等 私人资本 合作者 有限的资金实力、对 地方发展极有限的 影响力 在上级政府的引导下，参与少 量新城建设，如商业设施、私 人轨道交通等 原集落 居民 局外人 脆弱的土地所有权、 缺乏讨价还价的能 力、缺乏经济能力 被强迫从原住地撤出、与上级 政府发生冲突、进行反抗游行 资料来源：作者总结

表 2 多摩新城开发过程中各个参与者的角色

在日本经济高速发展和快速城市化的年代，面对大城市圈日益增长的人口带来的严重的住房短缺问题，在中央政府的意志下，以中央政府专属的住宅开发机构——日本住宅公团为主体，联合区域政府，建设了很多类似多摩新城的郊区 “卧城”。这些“卧城”解决了经济高速增长时期大城市圈住房短缺的问题，支持了城市圈中心区就业的持续增长，进而维持了国家经济的快速增长。

中央政府的意志十分明确，即建设“卧城”而非自立的新城。中央政府制定的《新住宅市街地开发法》规定，大面积的土地收买必须是以住宅开发为目的，言下之意即不能在新城内部设置公司、工厂等^②。这一法律一方面解决了新城建设大面积收买土地的难题，但同时也从法律上扼杀了新城成为自立的城市的可能。为什么中央政府如此反对建设自立的新城？在日本快速城市化的过程中，大城市圈的扩张和人口集聚的速度非常快，再加上大城市圈区域规划流于形式，使得大城市圈中心区住房短缺的问题非常严重，成为经济继续高速增长的一大阻力。在这样的背景下，中央政府便以解决住宅短缺问题为首要任务。建设一座自立的新城必然要花费比“卧城”更多的时间、资金和精力。如果一定要建设自立的新城，可能只有先牺牲经济增长的速度。在日本以复兴经济、效率为先和赶超欧美为国家战略目标的年代，这当然是中央政府不愿意看到的。在中央政府的意志下，中央政府专属的住宅开发机构——日本住宅公团负责在全国各地建设住宅，专门解决国民的住房问题。日本住宅公团的运作所依靠的国家资金只能用于住宅及与相关设施的建设，而不能用于城市的建设。因此，日本住宅公团联合区域政府建设的新城也只能是“卧城”。

在“卧城”的规划和建设过程中，中央政府关注的重点始终在于新城是否能贡献于国家经济发展的目标，而并未真正思考和规划新城长远发展的问题。随着时代和发展环境的变化，当这些“卧城”不再能服务于中央政府的目标、或有其他地方能更好地服务于这一目标时，就很可能被上级政府抛弃，而这会给新城居民带来巨大的负面影响。在多摩新城的案例中，规划者们设想，东京城市圈进一步扩张，若干年后，待多摩新城周边的地区发展壮大，多摩新城就能发展成为支持周边地区发展的一个复合中心，达到“职住接近”。这一设想仅沦为为暂时先建设“卧城”辩护的托词。到80 年代中后期，大城市圈住宅短缺问题早已得到解决，住宅市场已经趋于饱和，不需要再进行大规模的住宅开发。直到这时，多摩新城才开始向发展产业方向转型。而且，负责吸引企业、 科研机构、大学等与转型有关的事务的是地方政府。当初的两大开发主体——东京都政府和日本住宅公团并未参与。在 90 年代初泡沫经济破灭后，东京城市圈的增长趋于停滞，中央政府将城市开发的重心由郊区转向城市中心区，试图通过城市更新带动经济的复苏，不断有新的房地产开发在中心区进行，更进一步打击了郊区的房地产市场。现在，走过了近半个世纪历史的多摩新城面临着人口老龄化、人口增长停滞、 住房空置率增加和基础设施老化等诸多问题，活力正逐步丧失。然而，东京都政府和日本住宅公团分别于2003 年和 2006 年退出了多摩新城的开发，中央政府对多摩新城的关注和支持也远远不如当初新城开发之时。而新城所在地的地方政府没有足够的资金拯救新城。在人口流失和老龄化的过程中，多摩新城面临着未知但不容乐观的未来。

我国与日本的城市化有着截然不同的社会经济环境和全球化时代背景，但具有城市化速度快、人口密度高和政府对城市化高度调控的相似特点。在我国快速城市化时期，也建设了大量的“卧城”。表 3 对比了我国与日本的“卧城”开发。值得注意的一个相同点是，我国与日本建设“卧城”的首要目的都是发展经济。一直以来，我国“卧城”发展均处在城市人口迅速增长的背景下，而在未来几十年，随着城市化进程的放缓，这些“卧城”也将面临人口增长放缓和老龄化的问题。人口数量和结构的变化将带来各方面的挑战，而同多摩新城当初的规划类似，我国的“卧城”在规划时几乎未考虑过长远发展的问题。从多摩新城的案例中不难发现，从长远的角度来看，这种满足短期需求和追求短期经济效益的“卧城”给居民生活质量和地方的可持续发展带来了巨大的负面影响，我国的“卧城”将来很可能会面临类似的问题。 因此，我国的新城建设应更多地从长远的角度考虑城市的可持续发展，实现从解决一时之需的“经济增长型的新城建设”向“可持续发展的新城建设”的转变。

表 3(Table 3)

表 3 我国和日本快速城市化时期的“卧城”开发对比 相同点 基本动机 发展经济 政府的角色 主导 空间策略 城市的郊区 社会影响 原有居民被忽略； “卧城”居民忍受长距离通勤； “卧城”的长远可持续发展难以得到保证 不同点 日本 中国 基本动机 解决大城市圈中心区的住房问题； 发展国家经济 增加地方财政收入； 发展地方经济 政府的角色 中央政府指挥、提供资本、创造 有利的软环境；上一级政府一手 包办；地方政府角色缺失 地方政府提供优惠政策等软 环境以吸引私人房地产商 私人部门的 角色 在上级政府的管控和引导下少量 参与 主要参与者，但受各级政府 的政策管控，对地方管治的 影响力十分微弱 策略 政府及其附属的住宅建设机构主 要负责建设 私人房地产商主要负责建设 操作模式 土地私有，非市场化操作 土地国有，部分市场化操作 资料来源：作者总结（有关中国的部分参考了文献[6, 17]）

表 3 我国和日本快速城市化时期的“卧城”开发对比

注：文中未注明出处的图表，均为作者绘制