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2008年第3期   DOI:
对话爱德华·布莱克力教授——美国新奥尔良重建与中国汶川大地震灾后重建
Dialogue with Prof. Edward Blakely: Post-disaster Reconstruction in New Orleans of USA and Wen Chuan of China

胡以志 采访 / 翻译

HU Yi-zhi

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         2008年5月12日,中国四川省汶川发生里氏8级特大地震。目前灾情仍在继续,最终伤亡和损失尚无法精确估算,但其破坏力让世界震惊,举国悲痛。救灾结束之后,马上就要面临同样紧迫的任务——灾后重建。灾后重建工作投入大,周期长,涉及多方利益和专业种类。各国经验表明,灾后重建任务的挑战性丝毫不比救灾小,甚至更大。
         我在汶川地震后第一时间采访了爱德华·布莱克力 (Edward Blakely)教授,讨论灾后重建问题。布莱克力教授是新奥尔良市重建办公室执行主任,全面负责制定和执行卡特里那飓风灾后的新奥尔良重建计划。他是国际知名灾后重建专家,被誉为“重建沙皇”,曾领导1989年美国旧金山地区奥克兰市地震和火灾后重建,并参与纽约911之后世贸遗址重建。本次采访的目的是获取新奥尔良市重建工作的经验,希望能对汶川灾后的重建工作提供一些借鉴意义。——采访主持人


胡以志(以下简称H):这是一个令人悲伤的问题。5月12日,中国四川省汶川发生里氏8级特大地震。截止5月22日已死亡5万多人,我想这个数字还会上升。其他损失尚无法计算。尽管详细的资料还没有办法得到,但是您已在电视中看过报道,了解了一些情况。1989年,美国旧金山地区的奥克兰市也发生了地震,同时诱发火灾。您领导了奥克兰市灾后的重建工作。根据您从奥克兰震灾中获得的经验,您想对中国说些什么?

布莱克力教授(以下简称B):我已经表达过,我的经验不是关于预防灾难,而是重新规划和重建城市。其中一部分是应急规划(emergency planning),包括如何转移人口,向灾民提供食物和饮用水等。
懂得如何在灾后重建一个城市的人其实并不多,我算其中之一,应该培养更多像我这样的人。二战后有很多灾后重建专家,现在他们都已过世,我也已经步入老年。现在还没有一个大学专门培养灾后重建方面的人才,而我们面临的灾难会越来越多。要知道,重建一个城市比建设一个新城市还要难。建设一个新城市,你面对一块空地,然后开始进行功能配置,建设学校、医院等设施,但是地震和火灾等灾后重建就不一样了。什么优先?什么靠后?如何重建基础设施?这些都是问题。大学应该重视灾后重建人才的培养,他们应该懂得建筑学、经济学和基础设施工程等方面的知识。这样他们即便到了一个从未去过的受灾地区,也知道如何着手重建。
每一个城市都应该有专门的战略规划师,制定急救规划。一旦事件发生,就会有应急方案。比如上海这样的大城市,应该设有专门的应急规划部。这些人可能看上去三四年时间都没有事情干,有人会问要他们干什么?但是这种看法是错误的,那是因为没有灾难发生。应急规划师应该同城市的战略规划师一起工作。军队每天都在做这样的事情。军队要制定方案,如果遭到袭击并损失了两个师的情况下要懂得如何去补救。但是在城市里,我们就没有这样的准备。一旦灾难来临,电话等通讯系统全部失灵,面对种种情况我们该怎么办?大多数城市没有急救和重建计划。
汶川地震后,中国政府的反应速度很快。只有中国才能迅速动员这么多的力量救灾。说实话,卡特里那飓风后,美国政府的反应受到了批评。一旦灾害发生,要第一时间派遣人员深入,利用特殊的通讯设备、卫星等设施保持联络。从灾难发生的那一刻起就要知道如何规划重建。
像中国和美国这样城市众多的国家,都应该有国家灾后重建中心,而不仅仅是救灾中心。一旦灾难发生,就应该部署这些人到达受灾地区,在3-6个月时间内负责灾后重建工作。灾后重建不能由地方政府负责,因为地方政府有关重建的知识和资源是有限的。

 

H: 您认为在目前情况下,中国政府最应该做的事是什么?
B: 首先,要稳定形势,重塑信心;给灾民提供安全的食物和饮用水。第二,提供紧急安置。这方面卡特里那飓风灾后做得不好,而日本阪神地震后做得很好。他们提供一些半成品房屋 (quasi-houses),灾民马上就能住进去。这些房屋的选址很空旷,营造得看上去就像一个小城市,力求接近正常的城市生活空间。第三,安排专门人员负责重建,并与灾民进行沟通。这样灾民就知道有人已经开始做这项工作,在重建过程中他们可以做出哪些选择,以及了解他们未来居住的地方会是什么样子等。这些都可以建立他们的信心。灾民失去亲人、住房和财产,他们不知道未来会怎样。如果安排他们在临时住房里,并告诉他们6个月后他们的房子会是什么样的话,他们就会很有信心,而重塑信心是非常重要的。


H:中国是个自然灾害频发的国家,经常遭受洪涝、地震、干旱等自然灾害。根据您40多年的工作经验,您对中国的防灾、救灾和灾后重建有哪些原则性建议?
B:第一,要建立专门负责灾害管理和重建的机构。这些机构应该在各级政府都要设立。第二,有些地方的灾后重建要重新选址。因为我们没有能力去改变大自然,比如发生洪水的地方肯定以前也发生过,将来还会发生。第三,提前制定灾难急救和重建规划。每个城市和地区都要预先制定重建规划。

 

H:国际上哪些国家的城市有重建规划?

B:美国的城市没有重建规划,德国和荷兰的城市有。荷兰人对洪水有很强的预见和预防观念。德国人经历过战争,还遭遇过洪水等其他灾害,他们对重建很重视。这就是德国人的思维方式——他们总是提前做准备。意大利也没有重建规划。土耳其应该有重建规划,因为那里经常发生地震,但实际上他们没有。俄罗斯的情况我不是很清楚,这是他们的秘密,但是他们的灾害很多,包括地震、洪水、雪灾、泥石流等。

 

H:1989年奥克兰地震和火灾发生后,为什么会想到让您负责灾后重建工作?

B:1989年我在加州大学伯克利分校担任城市规划与发展系的系主任,之前已经为奥克兰市政府做过一些顾问工作,我是市长的政策与规划顾问。他们对我非常了解,当然他们可选择的人也不多。既然我已经在为他们工作了,而且我有大学作为专业背景支持,他们就选择了我。我是个具有丰富实践经验的学者,他们相信我的判断。这是一个利用大学专业知识为政府项目提供服务的实例。

 

H:2005年卡特里那飓风后,新奥尔良市市长是如何找到您的?是不是因为您在领导奥克兰市重建中取得的成功经验?
B:情况正是这样。奥克兰市成功重建后,我参加了很多国家灾后重建工作。克林顿政府期间我曾担任政府顾问,纽约911事件之后我也参加了重建工作。这些工作让很多美国政府官员和民众都了解了我。卡特里那飓风之后,他们自然也想到了我。我在2004年来到悉尼,在悉尼大学任教,同时参与悉尼市的一些规划工作。当新奥尔良市长寻找我时,我正在中国访问,考察上海和南京等城市。一开始他们组织了几次研讨会,邀请一些知名灾后重建专家讨论对策,我也参加了。我想是我的想法让他们很感兴趣。市长瑞·耐金 (Ray Nagin) 先生和我多次长谈,希望我能够帮助他们,出任新奥尔良重建总指挥。

 

H: 新奥尔良市重建办公室的职能是什么?上任伊始您主要做了哪些工作?
B: 重建办公室直接受市长领导,负责制定灾后重建规划,提供技术方案,负责管理以及政府项目的融资和实施。一开始,我的主要工作是重建居民的信心。我们组织了多次居民讨论会,听取他们的意见,同时也向他们传达我们的想法和计划。在技术层面,进行了严格的环境检测,防止灾害过程中产生卫生和环境问题。迅速稳定和恢复基本生活设施,包括饮用水供给、雨、污水处理、交通和电力供应等,以及恢复学校、医院、治安和政府职能。你知道,在那次灾害中很多政府雇员和警察都离开了工作岗位,政府职能陷于瘫痪,还发生了抢劫和犯罪。


H:您负责此项工作已经两年了。过去两年里,您所在的重建办公室工作重点有哪些?
B: 过去两年里,重建办公室的主要工作是制定新奥尔良重建战略规划(CSRRP: Citywide Strategic Recovery and Redevelopment Plan),这个规划于2007年4月获批准实施。我们确定了17个优先发展区域。其他重点工作还有基础设施与环境规划、经济发展规划、居民新居安置、联邦应急管理局(FEMA: Federal Emergency Management Agency)援助资金的使用,以及土地使用规划等。


H:在制定新奥尔良重建战略规划中,你们主要确定了哪些原则性框架作为指导?
B:我们搜集了新奥尔良的资料,包括人口、社会、经济和环境资料等,确立原则性框架,然后在这些框架内设置技术要求,这项工作耗时将近一年。我们共有5项原则性框架。第一,继续实施针对居民的心理治疗和社区咨询。我们向所有新奥尔良人传达我们的想法:无论他们留在新奥尔良还是暂住在其他地方,他们都没有被遗忘,市政府关心他们,希望他们重返家园,而且重建工作正在进行中。我们邀请居民参与到重建过程中来,社区参与始终是确定新奥尔良未来发展方向的一个重要部分。第
采访/翻译:胡以志,澳大利亚悉尼大学规划研究中心研究员。
yihu7458@usyd.edu.au
二,提高社区的设施安全和社会治安。我们努力降低建筑和环境对人身安全的威胁隐患,提高居民的精神和社会生活质量,恢复基本的卫生和教育设施。第三,发展多样化并充满活力的经济。根据新奥尔良市原有的经济基础和未来发展潜力,我们重点发展国际贸易、数字媒体、卫生系统、高级商业服务和绿色技术等领域。新奥尔良是个港口城市,黑人和有色人种占多数。我们希望新奥尔良成为美国与南美、亚撒哈拉非洲和加勒比地区国际贸易的门户。第四,建设具有21世纪甚至22世纪标准的基础设施。无论是物质性的还是社会性的基础设施,其设计和建设都必须是领先的。只有这样,才能抵御下一次灾害,同时保证新奥尔良的发展具有全球竞争力。第五,建立可持续发展的居住模式。无论是居住还是商用开发都应该做到土地使用功能合理,并能应对全球气候变化的挑战,同时保证环境公平,保证社区和社会发展的可持续性。总体说来,这五项原则构成了新奥尔良重建规划的框架。


H:支撑这么庞大的系统工程,资金来源都有哪些?
B:联邦政府提供救灾和重建拨款,其中包括104亿美元社区开发整体补助金(CDBG: Community Development Block Grant)、14.4亿美元减灾补助金(Hazard Mitigation Fund)、70亿美元大堤防护资金、35亿美元交通基础设施资金、20亿美元教育资金、63亿美元联邦应急管理局(FEMA)资金用于公共基础设施和设备修复、140亿美元税收优惠和减免,还有60多亿美元小型商业贷款(SBA Loan:Small Business Administration Loan)。这些资金下拨到路易斯安娜州,州政府成立路易斯安娜州重建署(Louisiana Recovery Authority),协调全州各地方政府的重建计划。此外,还有一些非公共项目吸引私人投资。


H:也就是说,联邦政府和州政府协调并投资跨区域的基础设施建设?
B:是的,只有他们才有这个能力。我们的工作主要集中在新奥尔良市。我们花费了1.17亿美元用于市内投资,包括学校、图书馆、娱乐设施和社区服务、道路基础设施、经济发展和就业计划、防疫、住宅补助、社区恢复、土质检测和恢复,以及减灾计划。我的办公室分成4个部门,分别负责基础设施与环境规划、居民安置与经济发展、战略规划和联邦应急管理局(FEMA)资金计划。


H:你们确定了17个优先发展区。为什么要优先发展这些地区?它们有什么特征?
B:重建工作不能一下子全面铺开,我们的资源有限,所以提出了17个优先发展区,它们的发展可以带动其他地区。这些优先发展区符合我们预先设定的标准:公共视觉效果好;位于传统公共交通带上;属于新奥尔良原有的市场和商业集中区;有充分的可用地块;附近有可利用的城市资源;符合新奥尔良整体规划要求。我们选择不同类型的发展区,以便在整个城市地区范围内进行复制。这17个优先发展区分为三种类型。(1)重建区 (rebuild area),这些区域的物质空间结构和社会网络都在飓风和洪水中遭受严重破坏,它们需要大量的公共投资和私人投资进行重建。(2)改造区(redevelop area),这些区域即便没有发生飓风和洪水灾害也需要改造,而灾后重建是个契机。(3)修复区 (renew area),这些区需要的公共投资不多,主要由私人资本或者非营利机构投资,政府投资只是作为补充。


H:这样的工作需要多长时间?
B:我个人的工作是两年,而整个项目需要很长的时间。慢慢地这些项目就不再是重建项目,而变成城市规划和建设的一部分。一个规划师的工作就是这样,很难在短期看出效果。就像一个规划方案,几十年或者上百年后人们才能看出它是否成功。我还不是特别了解中国汶川的情况。我敢肯定它是目前世界上最具挑战性的灾后重建项目。中国可以在短时间内动员所有的力量,非常惊人,这是中国的优势。我希望它的重建规划顺利进行并得到成功。
结束语


就在本次采访结束后,获悉国务院成立了汶川灾后重建规划组。此时距离灾害发生仅11天,国务院的反应和在本次救灾中的表现一样,可谓迅速及时。规划组要在国家汶川地震专家委员会进行现场调查研究、科学论证、地质地理条件评估和建设项目科学选址的基础上制定灾后恢复重建规划的总体方案,争取3个月内完成。重建规划总体方案要包括城镇体系规划、农村建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾规划等项规划。
重建规划任务非常复杂,千头万绪,尤其是需要在3个月内完成如此艰巨的任务,非常具有挑战性。国务院规划组一定会综合国内外经验,结合受灾地区特殊情况,制定出科学、有效、可持续的总体规划方案。虽然新奥尔良的灾情、国情和受灾程度与汶川有很大差别,但是某些原则性的经验或教训对我们灾后重建会有借鉴作用,希望这次访谈对汶川灾后重建能够有所贡献。


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