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2008年第2期   DOI:
如何加快改善中国城市公共交通建设与服务水平—法国威立雅交通亚太区首席执行官丹尼尔·居骥迈访谈录
How to Accelerate the Construction of Public Transportation and Improve its Service Quality in Chinese City —Interview with CEO of Veolia Transport Asia, Daniel Cukierman

卓健

ZHUO Jian

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作者简介:

译者简介:

丹尼尔·居联迈,成立推交通亚太区CEO, daniel.cukierman@veolia-transport.cn


采访\翻译:卓健,同济大学建筑城市规划学院副教授,法国路桥大学城市规划博士,zhuojian.tongji C gmail.com


作为世界500强企业法国“威立推交通”( Veolia Transport)的亚太区首席执行官,丹尼尔·居联迈(Daniel Cukierman)先生在欧洲、北美的公共交通翎城度过了三十余年的职业生涯,首担任法国国家铁路公司(SNCF),国际会共交通联合会(UITP)千大型企业或国际机构的重要领导人。两年前,他来到北京,把亚洲城市的公共交通发展作为自己断的奋斗目标。经过长时间细致的实地考察,他对当前中国城市会共交通建设发展的许多问题抱有独到的见解。为此,采访者与居联迈先生进行了近两个小时的会谈,从政策、法挽、技术和管理等多方面,探讨如何加快改善我国的城市公交建设水平提高服务质f。希望这一国际资深职业经理人的观点,时我们读者有所启发。


   

卓健(以下简称ZJ):您作为城市公共交通领域的专家,在世界上不同的地区和城市工作了三十余年,您来中国工作也有近两年的时间,我们的读者都想知道您对中国城市的公共交通服务水平与发展状况有一个怎样的总体印象?

Daniel Cukierman(以下简称DC):众所周知,近二十年来中国的经济发展取得了举世瞩目的成就,城市面貌日新月异,社会就业的变化使得人们居住地与工作地的距离越来越远;人们的生活水平提高,出行的目的变得多样化,除了工作或学习,购物休闲出行越来越频繁。城市建设的发展增加了出行的需求和距离,因此,我们需要考虑发展除了步行和自行车以外的交通出行工具。我注意到目前中国城市小汽车总量的增长非常快。欧洲城市的经验告诉我们,一旦私人小汽车逐渐成为人们交通出行的主要工具,再要回到以前的状态,就需要付出很大的代价。因为距离、方便和价格的原因,从步行或自行车过渡到公共交通比较容易,而让买了小汽车的人放弃小汽车,改乘公共交通,就很难了。这就需要中国城市的公共交通发展速度足够快,与城市建设的速度相适应,在人们的“坏习惯”没形成之前,满足人们的交通出行需求。因此,我认为当前中国的城市公共交通发展正处于一个非常关键的时刻。公共交通除了需要提高供给量,还需要提供与小汽车同样便捷和舒适的服务,满足迅速增长的城市居民的交通出行需求。事实上,我们已经看到中国各地方政府为投资兴建公共交通网络付出了巨大的努力。在北京和上海,公共交通建设不仅是为迎接奥运会或世博会这样的国际盛事,而更需要为解决城市日趋严重的交通拥堵寻求出路。中国目前在建的地铁等轨道交通线路比世界上任何一个国家都多。而另一方面,中央政府对于优先发展城市公共交通的态度也是坚决而鲜明的,国务院办公厅的通报明确优先发展公共交通这一基本政策,在最近举办的多次城市交通研讨会上,建设部以及各地方的领导也一再强调落实中央政府的这一指导方针。应该说,中国各级政府为发展城市公共交通的决心和努力是有目共睹的。


ZJ:我很高兴您注意到中国各级政府对优先发展城市公共交通所作出的努力。大多数海外媒体往往只对中国汽车产业的发展以及随之带来的城市小汽车增长表示忧虑,而忽略了中国政府在总体政策指导上的鲜明态度。您所在的法国威立雅交通公司是一家具有丰富的国际运营经验的专业化运营企业,您是否能对中国城市落实“公交优先”政策提一些建设性的意见?

DC:要是两年前你问我这个问题,我无法回答。这两年间,我到中国工作,和我的同事前后考察了大大小小近30个中国城市,对中国当前的公共交通市场有了一定的了解。我非常愿意结合我们公司在世界各地积累下来的经验,谈谈我们考察中国城市后得出的一些看法,和中国同行交流,共同参与“公交优先”政策的思考与实施。我们认为,落实“公交优先”政策,必须要双管齐下:既要加大投资建设力度,又要提高公交运营的组织管理。我相信很多中国城市的领导已经认识到这个问题,特别是加快公共交通基础设施建设的必要性。但在投资上,由于公共交通行业的投资回报率很低,如何才能吸引社会资金和国际资金呢?其次,与基础设施建设相比,各地政府在公共交通服务的组织管理上的经验要少一些,很多城市的公交服务常年停留在维持运转的水平,有些中小城市近几年才刚刚建立起公共交通服务。而在欧洲城市公共交通经过百余年的发展,今天已经达到可以与小汽车交通相媲美的水平,依靠我们在欧洲多年积累下来的组织管理经验,我们也希望能够协助中国城市解决一些组织管理上的问题,比如,怎样持续提高公共交通的运营效率。


ZJ:您说的很对!投资和组织管理,正是目前困扰中国城市公共交通发展的两大难题。您提到的公共交通运营效率问题,不仅关系着公共交通服务的水平和吸引力,同时也直接影响着整个公交行业的投资回报率。从上世纪90年代起,许多城市的公交企业纷纷采取措施,提高运营效率,如推广无人售票、开辟公交专用道等,取得一些成效。在此基础上,如何进一步改善城市公交的组织管理,您还有哪些具体建议呢?

DC:首先,我觉得明确城市公共交通的主管机构很重要。城市交通是一个综合的系统工程,每个子系统之间相互作用、相互影响。例如,小汽车交通或停车政策的变化会直接影响居民对公共交通的使用;基础设施的规划设计和建设,可能偏向小汽车,也可能侧重公共交通。为了明确公共交通在整个系统中的作用和地位,欧洲各国政府都会要求每个城市编制《城市公共交通发展规划》。这个法律工具对保障和改善城市公共交通服务非常重要。从操作层面上讲,建立一个统一的公共交通主管机构非常必要。这一问题在中国城市中表现特别明显:目前,在大部分中国城市中,常规公交和轨道交通、城市公交和市域公交,往往分属不同的主管部门。

在法国,地方政府组织管理公共交通的权力和责任是由法律确定的。比如在巴黎大区(Ile de France),整个地区的公共交通网络由地铁、地区铁路快线(RER)、公交汽车、有轨电车、水上巴士等不同的系统组成。这些不同系统的固定资产及其运营分属不同的公司,其中有巴黎公共交通集团公司(RATP)、国家铁路公司(SNCF)以及包括威立雅交通在内的多家私营企业。但是,整个地区公共交通的主管部门只有一个,它就是巴黎大区公共交通联合会(STIF)。这个公共机构统一就投资、服务水平的量和质(发车频次、准点率等)、票价和特殊优惠折扣等所有问题做出决策。它既管理投资与建设,也负责规划、组织和运营管理。为什么要这样做呢?因为公共交通网络本身也是一个相互关联的系统。建设一条地铁线或一条快速公交线(BRT)对一个城市的整体交通会带来结构性的影响,要变不利影响为有利,必须从全局出发进行调整。为了避免与新开通的轨道交通线路重复或竞争,往往需要对常规公交网络进行优化重组,以保证换乘方便和客流畅通。但是,目前中国公交系统常常分别归口于几个部门,由不同的领导主管,这就人为增加了综合协调工作的难度。


ZJ:您强调的“统一监管”问题,让我联想到上海轨道交通管理模式之争。2000年,上海开始大规模兴建轨道交通时,曾尝试采用“投资、建设、运营、监管四分开”的体制,将竞争机制引入各个环节,为缓解资金难题起到了积极的作用。近两年,上海市政府在考虑如何深化“四分开”体制的过程中,权衡利弊,采取了一些趋向于“一体化”的政策调整,引起社会各界的热议。而对行业监管的“一体化”问题,在我国的政策研究中也已经有不少讨论,希望不久的将来能看到一些具体的措施。这里我想问一个问题:假设中国城市公交的行业监管已经一体化了,您认为行业主管机构需要优先落实的措施有哪些?

DC:我觉得当务之急是整合公交票价。目前,中国城市的公交收费基本是按路段收取的。上车时,根据路程远近买票,如果换了另一辆车,需要再买一次票;公共汽车和地铁之间的换乘也是这样,得买两次票。这样的收费系统非常不利于公共交通的发展。一方面,它使得乘客支付的交通成本加大、耽搁时间延长,造成公交客流不畅,更重要的是妨碍整个公共交通网络的整合和必要情况下的灵活重组。在这样的收费制度下,公交乘客自然都希望只买一次票,为此他们希望从一地到另一地只乘一趟公交,而有意识地避免换乘。在这样的现实需求下,公交公司不得不增设公交线路,来保障人们的“直达”要求。在北京,现在有500多条公交线在运营,众多线路纵横交错,如同一盘杂乱的“意大利面”,让人(特别是游客)难理头绪,也给网络的优化造成困难。在同一条城市干道上,经常会有数条甚至近十条公交线通过,它们中很长一段路线重复,只是起点和终点不一样。所以在站台上常常能看到,由于车来得很多,排在离站台很远的地方,乘客上不去;在平时和路线的首末段车很空,但高峰时段又很挤。如果能调整主干道上的车辆通过频率、适当合并线路并加设换乘中心,将会大大提高服务质量,避免乘客在主干道上久候。总之,整合收费体系,配合线路优化,能起到事半功倍的效果。欧洲的大部分国家都采用统一的收费体系(或者说“一票制”),并允许在一段时间内多次换乘。比如,巴黎大区的公交“T”票,允许乘坐郊区铁路后换乘公共汽车或地铁;“橙卡”(Carte d’Orange)允许在对应的区域范围内无限次地搭乘所有的公交工具,而且“橙卡”的一半票价还可以在工作单位报销。此外,还专门为中学生和大学生设计了一种学生卡“Imagine R”,为他们自由乘坐所有的公交工具提供折扣。新版本的“橙卡”采用了IC卡技术,为“一票制”的落实和灵活调整提供很大的空间。比如,在涉及多个公交运营商的情况下,IC卡还能根据达成的运营协议,更加准确地分配运营收入。


ZJ:的确,整合票价为交通换乘带来了很大的便利,可以大幅度促进城市居民在日常出行中使用公共交通。我记得在上世纪70年代末期,由于受到地铁和地区快线发展的影响,加上小汽车增长迅速,巴黎城的常规公交网络曾经一度因为乘客锐减而处于被淘汰的边缘,后来由于及时推出了允许自由换乘的“橙卡”,短时间内乘客流量大幅度回升,从而救活了整个网络。这个例子也说明了票价整合对发展公交的重要作用。事实上,我们城市中的公交网络往往由不同的运营商负责日常的经营管理,要实现自由换乘的一体化票价制,就必须有集中统一的行业监管,来负责经营收入的合理再分配。中国目前城市公共交通的经营收入,实际上还很不透明。

DC:城市在发展,公共交通网络也随之变化。因此,我们公交网络的管理不能墨守成规,而要锐意改革,把公交网络看成有生命力的事物。行业的主管部门不仅需要对经营收入分配进行管理,还要用发展变化的眼光看待不同运营商之间的合作关系。我们知道,公共交通网络是由若干条线路组成的。最初的线路开通后,组成网络。后来由于城市的发展扩张,开通了新的线路,这时,部分新线路与原先的线路重叠,类似的重叠现象可能还会重复多次。这样,一方面“历史线路”因为人口和就业的变化,渐渐失去一部分客流量,而且还要面对重复的新线路带来的竞争。由于缺乏从整体上对公共交通网络的重新调整,经常会出现一些线路过度饱和,而另一些线路由于没有优化而存在客源不足的问题。由此我们可以看到,一个城市如果存在多个运营商,线路运营权可能起到的作用。一方面,线路运营权会制约公交网络的更新和发展;另一方面,它可以保障“历史”运营商的利益,让他们对公交运营作出长远的规划。需要强调的是,公交组织管理是公共政策的一部分,应该由政府作出决定。同时,这个公共权力机构需要与公交运营商建立稳定的合作关系,通过合同方式,明确运营商的权利和责任。其中一项重要的工作,就是与运营商共同合作,定期对公交网络进行优化重组,避免冗长或无效线路,有效利用有限的道路空间资源。


ZJ:对既有公交网络进行路线优化和整合,往往牵涉不同公交运营商的利益,也可能影响到不同职能部门的职权范围,现实推行中会遇到很大的阻力,因此,这项工作也需要以统一集中的行业监管为前提。中国城市人口集中,道路空间资源非常有限,提高公共交通的空间利用效率,的确是一个很好的办法。您对此有无具体建议?

DC:其实,相比于欧洲或日本的一些古城,大部分中国城市的道路算是比较宽敞的了。但是,中国城市建设给小汽车规划了太多的空间。为了避免占用小汽车的道路空间,很多中国的特大城市选择兴建地铁来解决人们的出行需求。在欧洲,人口超过100万的大城市,很早就有地铁了。而中国则现在才开始展开一个庞大的地铁建设计划,目前有大约17个城市已经或正在建设地铁。但是大家都知道,地铁建设投资大、周期长。往往一条线路的建设需要5年左右的时间,这还不包括决策的时间……因为资金投入和技术投入都非常大,20年内往往也只能建成3到4条,这对一个500万甚至上千万人口的城市来说是远远不够的。巴黎城人口不过200万,却有14条地铁线路。如果中国城市不及时采取措施,等到地铁线建成通车,快速发展的小汽车已经使城市道路饱和了。

因此我要强调中国城市目前加快发展地面公共交通的紧迫性。一方面迅速提高当前的公共交通服务水平,吸引自行车使用者;一方面从小汽车那里夺回一些被侵占的道路空间,抑制小汽车交通的发展速度。优化整合既有的地面公交网络是一个有效的办法,而其中的一个重要工具是快速公交系统BRT。快速公交系统是一种快速解决交通需求的有效方法。它的建设周期只是地铁建设的三分之一,每公里的建设成本也比地铁要低5到10倍。但它组织良好、有专用车道、可以超车、享受路口优先通行权、站台设计精良并且换乘站方便快捷。一个规划合理、运行良好的快速公交系统,它的运能接近地铁。哥伦比亚首都波哥大(Bogota)的Transmilenio是目前世界上BRT系统的一个成功范例,威立雅交通是这一快速公交系统的运营商。高峰时间每15秒就有一辆车通过;单向每小时可以运送36 000人,日运送旅客量达80至90万人次。


ZJ:您说的快速公交系统BRT目前已经引起了中国城市交通界的广泛关注,许多城市(如北京、杭州)已经建设了一部分线路,您对这些线路有何评价?

DC:我认为一些城市的BRT项目在选线上有一定的缺陷。BRT在施工建设阶段,受到影响的城市居民和商业主都会怨声连连,即便他们知道他们会是日后的受益者。在每个国家,开辟公交专用道或建设快速公交系统,都需要政府强有力的决策机制。因为小汽车使用者往往是生活优裕、具有一定实力的阶层,他们能够施加压力、具有相当大的游说能力。为避免矛盾冲突,目前中国城市开辟的BRT的线路,都没有放在那些最需要公交、潜在客流最大的地方,而是根据现有道路的宽窄,选择了城市中心城边缘的新区和在建街区中路幅宽敞的地段。建成通车以后,由于客运量不大,几乎成了“反面教材”。可能有人认为,中国城市化的速度很快,新区人口会很快增多,这样的选址具有“超前意识”。但我认为,城市交通更应该首先满足目前的需要,解决现实存在的问题。比如在人口密集的市中心区引入BRT系统,通过对既有的公交线网的优化整合,合并一些重复设置的线路,减轻城市干道过度饱和的车流量。


ZJ:BRT这一大运量的地面公交系统的确为城市公交网络优化调整提供了很大的可能性,为了使这一系统真正发挥作用,需要配备合理的换乘系统和整合的票价收费系统。除了对网络重组有积极作用以外,您认为BRT还具有哪些其他优点?

DC:首先,BRT系统可以进一步节约能耗、减少排放。我们知道,相对于小汽车而言,公共交通是一种比较环保的机动化交通出行方式,公交汽车消耗的能源分摊到每个乘客,是很低的。但是,公共交通的节能减排仍有进一步改进的可能性。在许多中国城市,我们都看到因为线路重复,公交车排起长队,相互影响,堵塞街道。波哥大在快速公交系统Transmilenio没有投入使用之前,也是经常出现这样因为公交车引起的交通拥堵。我觉得在中国的很多地方,公交车的数量不是不够,而是太多,使用效率却不高。这种情况下,淘汰一部分老旧的、污染排放大的车辆,用大运量的、更加环保的车辆取而代之,是对环境保护的直接贡献。将公交汽车的运营速度提高一倍,就可以用同一辆车输送两倍的旅客量,并减少因堵塞而多损耗的能源。在波哥大,每一辆新的铰接车投入使用,就可以淘汰三辆污染大的老式车辆。结果是公交车辆数量减少了,服务质量却提高了,出行时间由过去的1个半小时缩短至现在的25分钟。此外,高等级的车辆维护,既可以延长车辆寿命,也有助于减少油耗和污染。


ZJ:BRT系统的优点很多,但相对于常规公交,它的建设与管理成本相当高,尤其是在城市的建成区内建设,道路拆迁的成本很大。这就引出关系公共交通发展的另一个重要问题——资金的问题。在这方面,欧洲国家有哪些经验值得我们参考和学习?

DC:资金问题不仅仅是中国地方政府面临的问题,欧洲的城市地方政府也有同样的困难。但是,欧洲做的比较好的是政策和法律非常清晰,对责任和权利的界定非常明确,虽然公交行业的投资回报率很低,但有了政策和法律保障,这个行业的稳定性仍然可以吸引一些潜在的投资商。我们考察了很多中国城市的公交运营情况,发现大多数情况下公交线路都是“无限期”地划拨给公交企业运营管理的,对于运营期限没有明确的说明。虽然按年度评估经营状况,但整体上缺乏透明度。比如,政府决定公交票价的调整,这种做法原则上是正确的,因为这不仅涉及市场规律,更关乎政策导向。但问题在于,在现行的运作机制下,公交公司自身对收入情况缺乏把握的能力。政府划拨给公交运营企业的财政补贴,常常只是用于年底平衡账目,而没有根据约定的服务、票价、福利折扣和投资相关等的具体标准,给予补贴。这样的财政贴补政策对企业缺乏激励作用,不利于提高公交网络的组织和服务水平。而对于一个外国投资者,甚至对于中国投资者,这样的管理模式让人看不清未来,对可能的经营收入(票价、补贴)无法把握,自然也就不愿意在这个行业投资和承担风险了。


ZJ:据我所知,欧洲很多城市的公共交通采用的是一种“特许运营”的模式,您能简单介绍一下这种模式吗?

DC:欧洲推行的“特许经营”是一种责权清晰的工作模式。地方政府通过竞标选定公共交通运营商。如果只是涉及公交网络的运营,合同期限为5到10年;如果要求运营商对公交系统进行投资(即投资运营),合同期限稍长,为10到30年。不存在永久性的运营合同,这样可以激励运营商创新性地提供高质量的服务,以争取合同期满后可以续约。同时,合同明确规定了票价和票价调整程序,以及运营商必须提供的服务水平:包括线路、发车频率、里程数等都有详细规定。政府补贴也以合同方式明确下来,其中包括修改条款以应对工资、能源、票价上涨或服务变更等因素。有了这样的合同,运营商就可以估算营业收入是否可以平衡运营(和投资)成本,需要多少政府补贴。并可以对合同期内的工作做出长远规划。在明确的经济环境下,组织网络和运营,集中精力提高生产率。对政府来说,这样条款清晰的运营合同也很有好处。它不但不会削减政府的决策权,而且可以借此准确了解公交的运营成本,便于制定相关政策与工作方针。它使政府避免每年一次的财务谈判,而把精力集中放在更加重要的问题,如公交发展规划、行业政策研究等。


ZJ:近几年,中国的城市公交市场的开放度越来越大,社会企业参与公交运营越来越普遍。前段时间,交通部专门发文,公开表示反对地方保护主义,支持公交运营企业异地经营。我相信在不久的将来,我们也能看到国外公交运营企业参与经营,类似“特许运营”的模式也会在中国得到运用。

DC:我也非常希望尽快看到这样的变化。我觉得中国城市的公交建设应该加快接纳外国公司的参与。这些国际企业能带来部分投资,因为交通建设投入巨大,这一点不容忽视。但更重要的是,它们能带来在其他国家多年积累下来的经验和专业技术。这方面的长处还没有得到政府足够的重视。国际公交运营公司的参与对中国是有益的。公共交通是与百姓民生休戚相关、与经济发展密不可分的行业,但我不认为它是具有“战略意义”的行业。由于公共交通具有“劳动密集型工业”的特点,因此它注定必须是本地化的。外国企业参与运营,不可能带来很多国外的员工,而是把这个行业的专有技术通过培训传授给大量的当地管理人员和职工。再者,中国现行法律要求70%的设备必须在当地采购。也就是说,这样的工业是不可能搬走的,根本不可能出现外国公司带着机器、地铁或车辆撤走的风险。另外,公交的营业收入也基本留在当地使用。中国引进国际专有公交运营技术不会有任何危险。

反过来,中国政府可以考虑改善法律和政策环境,让外国公交运营企业了解未来的发展方向,更好地吸引外资企业。目前的法律规定,外国公司在中国的公交运营公司里的股份不得大于49%。与其他公用事业或其他同样重要的行业相比,这一限制更为严格。我们刚才讲到,公交运营本身是一个非常本地化的行业。这一限制会影响外国公司的投资,因为只能是小股东,公司管理和财务控制将非常困难(甚至没有可能),加上有限的投资回报,外国交通运营公司就不会把中国作为优先投资的国家。我想是否可以考虑在部分地区试验性地放宽这项限制,看看效果如何,然后再考虑是否在全国推广。

总而言之,无论运营、技术和法律事务方面,威立雅交通都非常愿意参与中国交通政策的思考和实施,愿意将其在世界30多个国家获取的实际经验带到中国。


ZJ:非常感谢您对中国城市公共交通建设建言献策,我代表《国际城市规划》的读者,祝您在中国工作、生活愉快!


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