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多方共治的商业改进区

主持人: 陈立群,硕士,中国城市和小城镇改革发展中心,城市规划师。chenliqun@ccud.org.cn

 

随着城市公共空间对精细化、专业化管理的要求不断提高,由公共部门和私营部门等多方主体共同合作的城市空间治理成为许多城市重塑活力、提升空间质量的手段。起源于加拿大、发展于美国的商业改进区(BID: Business Improvement District)就是这样一种快速成长中的空间治理方法。本文从商业改进区的基本概念出发,研究了纽约、伦敦、汉堡等城市的商业改进区发展模式,总结了商业改进区在城市空间治理领域的发展成就和国际经验。在我国,与商业改进区具有相似特征的街区治理组织正在快速发展,相关经验梳理对城市空间质量的进一步提升具有借鉴作用。——栏目主持人

 

城市空间的营造是一个多方互动的过程,其中涉及公共、个体等多方利益,政府、开放商、居民等多方群体。然而传统的空间发展模式,往往以某一方为主导,难以充分利用不同群体的资源和优势。在城市空间营造中,是否可以建立多方合作共赢的平台,实现多赢和创新?其中政府、开发商、本地群体分别应该扮演怎样的角色?在城市商业中心地区,如何实现更精细的城市管理,促进空间活力,增加社会资本?起源于北美的商业改进区(BID)似乎能为我们提供一些借鉴。

 

1 商业改进区:街道尺度的空间治理单元

商业改进区又称商业促进区(Business Improvement Area)、商业复兴地区(Business Revitalization Zone)等,是一种以多方合作的方式管理城市中心商业区的空间治理模式。根据纽约市《商业改进区发展导则》中的定义,BID 是一种多方合作的城市管理方式,业主和商家可以通过分摊资金和集体表决等方式,对区内的管理、发展和提升作出贡献。

BID 的概念最初起源于北美郊区的购物中心——入驻的商家向购物中心管理方支付物业管理费用,由管理方统一负责公共区域的整治维护、对外宣传、活动组织等。而在发展成熟的城市中心商业区,多方的商家和业主也需要相似的组织来促进和维护本地的商业环境,对内协调多方群体的利益,对外与政府和其他组织合作,促进本地区社会经济的发展。在1970 年代,加拿大多伦多的布鲁尔西村(Bloor West Village)成立了第一个商业改进区[1],在地方法案中确立了商业改进区的管理方法,形成了业主、本地居民和地方政府的共治合作模式。

一个典型的BID 往往基于一个固定范围的商业区,由各方利益相关者组成管理机构。其本质是由本地业主自筹费用用于区内建设的平台[2],目的在于在政府提供的基本公共服务基础之上,针对商业中心的运营需要,有针对性地提供治安维护、基础设施、商业运营、空间治理等服务,营造更好的建成环境。

在北美地区,作为非营利组织或半公共部门的BID 的成立,通常要经过发起、草拟计划、公众参与、立法通过几个阶段,涉及市政府、规划委员会、本地立法机构等多个部门(图1)。BID 一旦设立,将建立不同形式的管理、运营和执行机制。在资金方面,市政府根据地方法案和BID 的发起计划,每年向区内不同类别的业主收取基本房产税之外的费用作为BID 的长期发展资金,并协助BID 委员会进行资金分配和管理。

 

图1 BID 与地方政府的职责和关系
资料来源:作者绘制 

 

BID 是一个比市和区更小、更精细的城市管理模块,它的出现在很大程度上解决了规划和城市管理的“最后一公里”问题。这种管理方式的优势是显而易见的,包括:由于精细管理而出现的更加整洁、安全、更有吸引力的商业地区;在一定时间内稳定可靠的资金来源和空间改善行动;应对环境变化的更快速反应能力;空置率下降,商业销售和地区价值的增长;最终形成具有长久竞争力的商业零售中心。

作为在城市空间中最本地化的第三部门,BID 被纽约的曼哈顿研究所(Manhattan Institute)称为过去20 年来地方治理领域最重要的进步,这种公私合营模式越来越多地成为城市空间促进和经济发展的有力工具。从政府角度来看,BID 的资金大多来自区内的业主,在没有增加城市财政负担的情况下,补充了公共服务的不足,同时大大降低了公众参与、项目实施、协调的难度;从业主角度来看,BID 比单一开发商更看重地区长期的健康发展和空间质量;从开发商角度来看,BID 提供了与政府和用户合作的平台,也大大降低了管理和运营的资金压力。需要注意的是,现有的BID 大多实践于已经成形的商业聚集区,涉及居民较少。为了保护居民的利益,BID 常常会采取减免地价税、增加管理委员会居民代表等措施。

作为以商业发展为关注点的BID模式,也遭到了诸多批评,其中包括:(1)迎合商业需求对公共利益带来的可能损害;(2)地价提高引起的不可避免的绅士化;(3)大业主(往往是大企业和连锁机构)压倒性的话语权和普通居民、小商业等弱势阶层在BID管理中的缺位问题。所有这些问题都将BID 的管理指向更加公平、有责任感和专业化的方向——管理委员会不仅应该对业主负责,还应该对公众负责,与政府和公众建立良性的互动机制。

 

2 商业改进区的城市经验

随着城市对空间精细化管理的需求不断增加,BID 在北美的数量不断增长。根据不完全统计,加拿大有至少400 个BID,美国已有超过1 000 个不同类型的BID[3]。除北美地区之外,英国、德国、新加坡、新西兰等国家也先后建立了与BID 相似的城市管理模式。到2010 年,已有16 个国家推行建立了BID 型的空间治理组织[2],也催生了多种BID 本地化方案。如德国将BID 分为两种主要类型:一种以汉堡为代表,需要较为严格的立法和设立条件;另一种BID 设立条件较为宽松,业主和商家以自愿的形式为BID 提供资金。而在日本,BID则被称为城镇管理组织(TMO: Town Management Organization),在设立初期主要由政府提供资金。在新加坡,关于BID 的立法框架尚未形成,但以乌节路商会为代表的商家自治组织实际上承担了大量与BID 相似的职能。

 

2.1 纽约

1976 年,纽约市为了应对城市商业环境恶化和公共资源相对短缺的问题,开始了城市政府与本地业主合作维护商业地区的探索。由纽约市政府出资修缮商业地区,由受益业主负责维护和修缮,由此立法通过并在布鲁克林设立了第一个“特别房产区”(SAD: Special Assessment District)。1982 年,SAD 的模式得到进一步发展,城市允许业主自行发起和筹资建立类似区域,“商业改进区”的概念正式形成,得到纽约州和纽约市的立法通过。1984 年,曼哈顿联合广场公园周边的业主共同发起成立了纽约第一个正式的BID 组织。BID 的职责是对城市公共服务的补充,在城市提供的服务基础上,BID 可以根据需求进行额外的街道维护、公共卫生、市场推广和其他有利于地区发展的促进性工作(表1)。

 

表1 纽约BID 的一般职能

资料来源:参考文献[4]

 

纽约的BID 是一种较为长期的发展区划,因此其划定和运营需要满足十分严格的条件。BID 申请的一般性条件包括:负责管理街区的官员和社区成员的支持,业主共同促进街区发展的记录,区内有提高公共服务的需求,区内商业物业要显著多于住宅,区内房屋空置率不得高于20%,广泛的公共支持等。其筹备和申报需要在纽约市小商业服务署(SBS)的介入和指导委员会的监管下,经历收集信息、确定BID边界、调查资金需求、制定发展规划、举办公共听证会、立法通过等多项程序,目的是保证BID 的成立符合区内业主和城市公共利益。

BID 一旦成立,区内除政府物业之外的所有业主,都需要向BID 缴纳费用(其中住宅和空置房屋的业主需缴的费用要低于商业和工业物业)。BID成员被分为业主、商户、居民和政府官员几个类型,每个类型的成员分别推选能够代表自身利益的代表组成BID理事会,由BID 理事会对区内各项事务进行决策和管理。

经过30 余年发展,纽约全市已经在73 个商业密集地区设立了BID 组织,覆盖超过4 100 个城市地块和126 块公共空间,服务超过85 000 个商业业主。2016 年,这73 个BID 共筹集资金1.34亿美元,其中79% 来自区内业主,8.5%来自多种形式的筹款,6.1% 来自与政府等部门签订的服务合同(如城市公共广场维护、特许经营等),4.3% 来自经营停车位等产生的利润,另有少量资金来自各类自主和其他盈利。这些资金中的大部分用于BID 内的公共清洁和卫生(25%)、公共安全(16.5%)、商业发展和社会服务(13.6%)、市场营销(13.5%)、街道景观促进(8.1%)等项目[5]。

BID 制度成功催生了如时代广场这样的极具特色和吸引力的高质量城市空间。成立于1992 年的时代广场联盟(TSA: Time Square Alliance)是纽约最成功的BID 之一,除了履行一般BID的职责,TSA 还从多个方面对这种公私合营的城市治理模式进行了探索,如组织丰富的公共空间活动,定期出版年度报告和每月的市场报告,对区内人流量、商业和酒店的营业额等指标进行追踪。TSA 是著名的“时代广场新年倒计时”等多项大型公共活动的发起方,其目的是增加片区的知名度和活力,促进商业和社会氛围的良性提升。2009 年,TSA与纽约市政府合作的步行空间改造试验项目取得了巨大的成功,并于2012 年将试验中的临时广场改造为永久步行空间。在TSA 成立以来的20 多年时间里,时代广场地区的犯罪率大幅下降,空间质量得到整体改善,从城市的问题街区重新成为金融、商业、媒体、娱乐聚集地,恢复甚至超越了原有的繁荣。

 

2.2 伦敦

BID 在北美的成功引起了英国等国家的注意。2004 年,为了重振城市和镇中心,英国政府通过了关于BID 的法案,并由伦敦发展委员会(London Developemnt Agency)建立了第一批为期5 年的BID 试点项目。英国BID 的目的与美国相似,都是在商业密集地区,在本地公共部门提供的服务基础上自筹资金支撑具有公共性的服务。用于BID 发展的税收标准和BID 服务内容都由发起BID 的业主委员会共同决定。与美国不同的是,英国BID 的资金来源主要为区内商家,而非物业业主;BID 的有效期仅为5 年,之后BID内的商家需要重新投票决定是否申请更新。这为无效的BID提供了退出机制,在一定程度上保证了BID 以实际需求为导向提供服务的性质。

在此之前,以伦敦牛津街(Oxford Street)为代表的商业区域在很长一段时间以商业联合会的形式进行自我管理和内部合作。2005 年,在BID 法案的支持下,原牛津街商业联合会整合了伦敦西区的邦德街(Bond Street)、摄政街(Regent Street)等25 条街道,成立了运营BID 的新西区公司(The New West End Company),成为欧洲最大最成功的BID 之一。2014—2015 年,新西区公司实践的空间治理工作包括在牛津街设立安全巡逻队、在摄政街发起夏日街道步行日、在邦德街推行总额超过1 500 万英镑的街道改造计划等。

2010 年,伦敦将BID 发展列为新一版经济发展战略的重要部分,以促进经济活力,实现伦敦“世界商业之都” 的愿景。从2013 年10 月开始,英国政府出资50 万英镑,成立了专用于BID 发展的发展基金,帮助BID 解决成立初期的资金问题。2016 年,伦敦共发展出38 个商业性BID、7 个工业性BID 和3 个居住性BID,这48 个BID 密集分布在城市和地镇的中心地区,范围覆盖了6.1 万家企业和90.5 万就业人口,管理年均共3 040 万英镑的资金[6]。

BID 在资金使用上比地方政府更灵活,因此能够为街区尺度的社会创新提供支持,催生小商业和试验性项目的成长。如伦敦南部的伯蒙塞(Bermondsey Business Improvement District),将本地商家发起的“社区厨房”项目纳入到BID 发展计划中,免费为16~25 岁的失业者提供专业的烹饪培训。在BID 的支持下,伯蒙塞社区厨房获得了包括市政厅、NGO、企业在内的多方支持,成为英国伦敦城市行业协会(City & Guilds)认证的培训中心。

伦敦的BID 受到了来自地方政府和公营机构的信任,在服务商业业主的基础上,逐渐成为在街区尺度落实城市公共发展计划的平台。包括贝克街(Baker Street)、沃克斯霍尔(Vauxhall)在内的多个BID 曾经成为伦敦交通局的本地合作方,落实可持续交通、环境安全和绿色发展方面的项目。BID 运转的高效和灵活也吸引了地方政府的注意,伦敦2016 年的BID发展报告显示,在调查的28 个BID 中,有11 个与本地政府签订了服务合同,成为城市公共服务的委托提供方[6]。

 

2.3 汉堡

德国的第二大城市汉堡于2004 年通过了关于BID 的立法,并从2005 年开始陆续在22 个街区设立了BID 试点,允许非政府行动促进城市空间发展。这22 个BID 共募集了来自业主的5 000 多万欧元,用于各自的品质提升。据统计,这些资金中约一半被用于基础设施改造,包括公共空间、照明、绿化和街道小品;另外一半被投入到街道清洁、活动运营和地区品牌打造中。与纽约相同的是,汉堡BID 的成立、运营和管理,涉及的主要群体是产权拥有者。但与英国一样,BID 的有效时限为5 年。在符合公共法律规范的前提下,BID 的提案只要超过15% 的产权人/ 产权面积的支持就可以举行全体产权人公投大会,如果反对提案的产权人和涉及的产权面积不超过1/3,BID 就可以成立。商家、租客等不需要向BID 缴纳费用,也无权对BID 进行投票。BID 的运作主体可以是任何第三方的机构、公司甚至个人。这些运作主体通过与地方政府签订合约的方式进行BID 建设,并受到商务部门的管理,BID 区内产权人也可以通过附加合约的方式对BID 的运营施加影响。

汉堡的BID 在资金规模、运营方式上都有很大的不同。如汉堡城市中心诺伊瓦尔街(Neuer Wall)的BID从2005 年设立至今已经过两次更新,2005—2020 年的总预算超过了1 300 万欧元。而中心城东北部的万茨贝克市场(Wandsbek Market)成立BID 仅为了完成一个公共筹资的改造提升项目,随着该项目于2010 年完工,万茨贝克市场没有更新BID 的有效期,该BID已于2013 年失效。

BID 试点的十几年来, 汉堡的多个城市中心和镇中心得到了环境改善和人气提升。蒙克贝格街(Mönckebergstraße)、诺伊瓦尔街等城市商业区获得了显著的经济增长。BID的成功启发了汉堡对改进居住地区的探索, 在2006 年开始将BID 模式应用到居住地区,并在2007 年通过了鼓励私人举措促进居住地区质量的立法,成为欧洲第一个将BID 理念扩展到居住地区的城市。为了进行概念上的区分,汉堡将这种用于居住地区的改良区称为“HID”(Housing Improvement District)。关注商业地区的BID 和关注居住地区的HID 共同构成了完整的城市改良区(Urban Improvement District)立法和行动框架[7]。

 

2.4 小结

综观纽约、伦敦和汉堡的BID 发展,可以看到三者都根据城市发展情况和需求,对BID 概念进行了不同程度的本土化适应(表2)。

 

表2 纽约、伦敦、汉堡的BID 模式对比

资料来源:作者绘制

 

在BID 的成立条件和时限方面,纽约要求BID 设立较为长远的发展远景和目标,其成立条件也十分严格,要经历多轮公示和听证。BID 一旦成立,则成为长期运营的非营利性组织,不设有效时限。而伦敦和汉堡应用BID的时间较短,仍处在探索和发展阶段,因此采取了以 5 年为周期的BID 管理方式。其中汉堡的BID 成立条件最为宽松,BID 的权责也远少于伦敦和纽约。

在应用范围方面,纽约和汉堡的BID 只能应用于商业密集地区,伦敦的BID 可以应用于商业、居住、工业等多种功能区。

在权责主体方面,伦敦BID 的主要参与者是区内功能主体,如商业密集地区主要由商家参与,工业区主要由工厂和公司参与,居住地区主要由居民参与。汉堡BID的主要参与者是业主,即产权所有者。而纽约则要求BID 涉及的多方群体都参与BID 的运营决策。总结来看,纽约的BID 注重城市的长期经营和包括业主、居民、政府在内的深度的多方参与,可以看作是基于街区的共同决策与行动主体。伦敦的BID 服务于地区发展目标的实现和城市活力的激发。而汉堡的BID 主要围绕建成环境和改造项目进行组织。

 

3 商业改进区在中国的可能

通过对国际案例的分析,可以看到完整的BID 框架,涉及政府许可、决策执行主体、长期发展计划、多方参与等多项内容。在我国,具有BID 相似特征的城市街区治理组织大致可以分为四类:城市有机更新主体、社区基金会、整体运营的商业街区和商业联合会。

(1)城市有机更新主体,以“大栅栏更新计划”“白塔寺再生计划”等城市更新计划为代表。城市更新在我国实践多年,其中的有机更新模式,就是将活动运营、多方参与等空间经营手段植入到城市更新过程中,形成丰富、有活力、不断变化的城市区域。这类城市更新实施主体往往是在政府支持下形成独立的运营机构,基于长期发展的目标和愿景,以项目、合作、实践活动、工作坊等多种形式进行运作。这种城市更新模式与BID 的相似点在于,二者都有较为长期的目标和与政府联系密切的运营团队。不同的是,有机更新的过程涉及旧城区和大量居民,更加关注公共利益和社会影响,也因为有来自政府或开发主体的资金支持,不追求更新过程本身的收支平衡。

(2)成长中的社区基金会,以深圳光明社区基金会、上海陆家嘴社区公益基金会为代表。社区基金会于1914 年起始于美国,是一种利用社会捐赠提升社区质量的免税慈善组织,主要由社区居民推动成立。我国社区基金会的发展尚处在起步阶段,有政府倡导、企业主导或居民发起等多种组织形式,其目的也是通过资源整合利用,提升社区内公共服务质量。与BID 相似的是,社区基金会也是在政府、社会力量、居民等多方群体的共同参与下成立和运行的。但与BID 相比,社区基金会关注更为广泛的民生福利和社会服务体系,对公共空间的关注较为薄弱。

(3)整体运营的商业街区,以北京三里屯太古里、上海新天地商业区为代表。这类街区主要出现在大城市的商业密集地区,大多由单一的开发主体对一整片城市街区进行商业化的开发、推广、品牌打造、活动策划。与BID 相似,这一模式具有对市场的快速响应能力,常常能够营造独特、高品质的城市空间。但这种全资拥有和管理的模式对开发商的资金运作、物业运营、项目设计能力要求较高,往往只有大型地产开发商有能力操作实施。

(4)城市中心的商业联合会组织,以广州天河路商会、上海南京路商业联合会、北京西单商会为代表。商业联合会是商家、业主、团体自愿组成的区域性民间社团组织,是街区内具有合作需求的多方角色自发形成的自律组织。通过有效的组织和运营,商业联合会也能够进行活动组织和区域品牌打造,实现与整体运营的商业街区相似的功能。商业联合会的组织形式较为松散和多样,具有较高的组织灵活性。但不同的商业联合会成立目的、发展目标、执行能力和影响力不一,自愿自发的特征也使商业联合会的经费和运转存在较大的不确定性。与BID 相比,商业联合会模式缺乏统一的制度框架,对空间质量的提升能力较弱。

综上所述,我国已经出现了几种具有BID 特征的街区空间治理模式。它们与BID 在制度框架、资金来源、管理模式方面尚有诸多差异,但共同的特征是针对固定范围的城市街区,借助多方的非政府力量,形成了能够整合各类资源的平台,通过灵活多样的手段对其进行长期的精细运营和管理(表3)。值得注意的是,在功能多样的混合城市区域,可能有多种模式同时存在,如深圳的华强北片区就同时出现了街道社区基金会与商业联合会,二者存在紧密的相互联系,同时在功能上有所侧重,形成了代表居民的社区基金会、代表商家的商业联合会与代表政府的街道办事处合作共治的城市街区。

 

表3 BID 与我国相关组织的对比

资料来源:作者绘制

 

4 结语

BID 作为一种在国际上发展较为成熟的城市管理模式 ,在自上而下和自下而上的开发管理模式之间创造了很多种可能性。商家、本地政府和公众的参与,在创造社会经济资本的同时提高了空间质量。在我国,城市不同类型街区的精细化、特色化管理需求不断增加,多种形式的类BID 组织不断出现。BID 的国际发展经验,可以为这些相似组织提供借鉴。对于尚未形成街区治理组织的商业街区和城市发展片区,BID 也是一种值得深入探索的发展模式。

 


参考文献
[1] 管驰明, 崔功豪. 国外城市商业环境规划的理念与实践[J]. 国外城市规划, 2004, 19(2): 53-56.
[2] ELISABETH P, ROBERT P, GEORG G. Business improvement districts: the internationalization and contextualization of a ‘travelling concept’[J]. European Urban and Regional Studies, 2012, 19(2): 111-120.
[3] The International Downtown Association. 2011 U.S. BID census report [R]. IDA, 2011.
[4] New York Department of Small Business Services. Starting a business improvement district: a step–by-step guide [EB/OL]. [2017-04-25].
http://www.nyc.gov/html/sbs/downloads/pdf/bid_guide_complete.pdf.
[5] New York Department of Small Business Services. NYC business improvement districts trends report fiscal year 2016 [EB/OL]. [2017-04-25].
http://www1.nyc.gov/assets/sbs/downloads/pdf/neighborhoods/fy16-bidtrends-report.pdf.
[6] Future of London. The evolution of London’s business improvement districts [EB/OL]. London: Greater London Authority, 2016 [2017-04-25] .
https://lep.london/sites/default/files/Evolution_of_Londons_BIDs_March2016_web_140316.pdf.
[7] STEFAN K. Urban improvement districts in Germany: new legal instruments for joint proprietor activities in area development[J]. Journal of Urban Regeneration and Renewal, 2009, 2(4): 304-317.

 


(本文编辑:许玫)

参考文献:

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