新加坡城市设计审查制度

主持人： 郑宇，广州市岭南建筑研究中心研究推广部部长，国家一级注册建筑师，高级工程师

              方凯伦，广州市岭南建筑研究中心，工程师

              牛通，中山大学地理科学与规划学院，博士研究生。237015105@qq.com

              袁媛，中山大学地理科学与规划学院，教授，博士生导师；中山大学城市化研究院副院长

随着中国经济社会转入新常态阶段，城市建设和发展更加注重内涵和品质提升。2017年3 月，住房和城乡建设部发布了《城市设计管理办法》，规定“城市应结合具体情况在城市总体层面、重点地区层面、街道和街区层面开展城市设计，并纳入总体规划、控制性详细规划法定性规划中予以落实”[1]，不仅明确了城市设计工作的重要性和编制内容，更强调了城市设计应被纳入法定的规划编制和管理中，保障其可实施性。现代城市设计审查制度源于美国，新加坡在整合欧美城市设计思想基础上结合本土特点，有侧重地确定了城市设计关注方向和工作方法，特别是重点开发地区必须通过设计审查进行控制和协调[2-3]，为政府、开发商和市民之间的有效沟通提供了平台和基础，这已成为新加坡城市设计的重要特征[4-5]。本文在梳理新加坡城市设计控制体系各阶段内容和特点的基础上，重点从审查机构、审查标准和审查流程三个方面分析了新加坡城市设计审查的管理内容，并结合新加坡汇锦园（RiverGate）项目剖析了城市设计审查的豁免案例，旨在为中国城市设计审查制度的完善提供参考与借鉴。——栏目主持人

1 新加坡城市设计控制

1.1 城市设计控制体系

新加坡的规划体系分为“概念规划—总体规划—通则和专项导则—地块开发”四级，分别体现了概念规划、总体规划和规划实施三个过程。而城市设计控制贯穿其各个阶段，从概念规划阶段的设计理念和要素引导性传导，到总体规划和开发控制阶段的设计要素的精细化和强制性引导，以容量控制和功能分区为核心的强制性内容，对开发者选择地块和项目具有直接指导作用。技术性内容得到了制度性理念的引导与支持，因此，新加坡的城市规划体系与城市设计控制体系之间表现出良好的耦合关系（表1）。

1.2 城市设计控制的内容

概念规划是非法定的战略性规划，主要关注全域的空间布局形态和环境要素分区，通过将城市设计思想融入城市总的发展目标，整合相应的城市设计内容，以形成三维空间的总体愿景和策略。例如新加坡“环形城市”空间发展总愿景、“公园链”（Park Connector）的发展策略以及“中央公园”式住区等，这些愿景和策略对开发者选择地块和项目具有直接的指导作用[6]。总体来说，概念规划层面的城市设计更多是在策略和方法上融入规划理念中，进而对下层次的规划设计进行策略性的指导。总体规划是以容量控制和功能区划为核心的综合规划，主要通过详细规划和城市设计导则来实现城市设计管控。详细规划在全域范围内关注5 个城市重点管控的“公共系统”，包括公园水体，高度控制，临街公共活力激发，住宅规划和街区、城市设计区、历史保护区规划；另一方面，总体规划将城市中心区划分成控制要素各有重点的11 个片区，根据其核心特征制定城市设计导则，来指导城市设计和城市开发。与概念规划相比，总体规划阶段的城市设计内容更加具体。

在规划实施阶段，政府主要将城市设计要求规定入竞标技术条款和开发控制手册。竞标技术条款包含转化到地块深度的城市设计要求，包括建筑设计形式、街道景观、屋顶景观、步行网络、车行系统、公共空间、树木景观、夜景亮化等方面，这些要求被转换为地块控制图，使城市设计意图传达更准确；开发控制手册包含开发控制导则和中心区城市设计导则。开发控制导则是对城市建设项目进行规划许可的一般规定，分为住宅和非住宅两类。中心区城市设计导则由一系列与中心区城市设计问题相关的导则组成，主要是针对重点开发地区制定的城市设计导则（市中心核心区、乌节路、博物馆区和新加坡河是导则重点控制区）。以核心区为例，设计导则又针对不同设计问题分为13 个子导则（表2）。开发控制手册主要阐述了城市设计的控制要点和审批细节，而竞标技术条款是将城市设计控制要点落实到土地出让条件中，是城市开发控制以及设计审查的依据。

2 新加坡城市设计运行——城市设计审查

城市设计审查制度作为城市设计运行实施的核心，在整合与协调城市建设的整体性方面发挥了重要作用。新加坡通过组建不同专业背景的审查团队，制定严格的设计审查标准以及完备的审查流程，为城市设计项目开发的顺利进行提供了良好的环境基础。其中，多样化的审查机构体现了城市设计的多元利益诉求，城市设计导则是设计审查标准的主要体现，而城市设计控制程序则从项目审议、投标、申诉等方面制定了完整的审查流程。

2.1 审查机构——部门协作的沟通平台

根据城市设计的项目性质及开发特点，新加坡设立了相应的设计审查机构对城市设计个案进行审查，审查机构依据城市发展需求进行部分调整，例如2017 年的审议机构包括国际专家小组、设计咨询委员会、保护顾问小组、设计导则豁免委员会等。其中，设计咨询委员会负责把控城市整体环境质量，设计导则豁免委员会主要是处理为增加设计的创造性和多样性而提出的豁免申请，而保护顾问小组是为特殊地段专门制定的特殊审议程序。通过组建不同专业背景人员的审查团队，担负不同审查职能的各个小组和委员会实现了审查主体的分工与协作，从

而保证了项目开发的有序进行（表3）。

2.2 审查标准——设计审查的技术支撑

新加坡城市设计导则承担了控制引导城市形态、审核相关设计方案、管理开发申报等作用，将开发控制与设计控制合为一体。作为设计审查的主要标准，设计导则主要对土地利用、步行交通、照明系统、户外美观及商业活力、设施遮蔽、激励政策等方面进行设计控制，导则的针对性强，保障控制核心设计内容（表4）。

2.3 审查流程——设计审查的制度保障

新加坡的城市设计控制从项目审议、投标、申诉等方面明确了各责任主体的权利与义务，从而促进了城市设计管理过程的有序运行。管理流程主要包括土地销售与开发控制（表5）。城市设计审查程序属于开发控制里解决重点地区城市设计个案的关键一环，包括重点地区设计审查和申诉流程。在审查机制方面，由申请者提出，委员会审核，形成“有渠道、有准则、有标准”的做法，保证具有创意的城市方案可以最终落实，并由市区重建局发出官方的行政许可。

2.3.1 重点地区设计审查

重点地区成立开发委员会对该地区城市设计方案进行审议。例如，乌节路开发委员会（ORDEC）于2005 年7 月4 日成立，主席由市区重建局的总执行官担任，成员来自与城市开发建设有关的各个部门，包括旅游局、经济发展局、陆交局、土地局、国家公园委员会、建筑师学会等，对申请人的方案从设计概念、为公众带来的益处和贡献、商务概念和经济发展利益等三方面进行审查，旨在鼓励大胆、新颖、具有创造性的设计为乌节路创造积极影响（图1）。具体审议内容为：

（1）设计概念：应是高质量的开发，且应具有独特、创新的设计可使该地块成为充满活力、具有城市特色的场所，通过其建筑、尺度、布局等来表现其与周边开发、步行网络和公共领域的关系；

（2）为公众带来的益处和贡献：应为公共环境的提升作出贡献。如提供公共空间，作为公共艺术活动和艺术表演的场地；提升步行和交通网络；提供对大众有利的其他设施等；

（3）商务概念和经济发展利益：应能提供比行业内其他项目更有革新性的商务概念，并在混合使用、产品概念和用户体验等方面对现有的内容进行补充。新项目应当能够为地方或者国家的经济带来益处，包括创造新的投资机会、新的工作岗位，增加旅游接待量等。同时，还需证明其在商务和财务上是可持续的。

2.3.2 重点地区设计豁免

重点地区城市设计方案如与现有城市设计导则不符，可向设计导则豁免委员会（DGWC: Design Guidelines Waiver Committee）提出申请（图2）。具体操作流程主要包括以下三个阶段①。

（1）提交申请材料。申请者向市区重建局提交开发许可申请的同时，需向设计导则豁免委员会提交城市设计方案、申请表格和详细的书面说明材料。城市设计方案具体应包括：总平面图、一层平面图、建筑高度、建筑剖面、屋顶平面、局部立面及剖面等。详细书面材料应包括：项目发展背景、周边环境、现有城市设计导则分析。通过对现有城市设计导则的分析，明确现有的或建议的土地用途、建筑高度、建筑退界要求、土地制约条件等；明确城市设计豁免的理由以及最终结论。

（2）方案审议。设计导则豁免委员会召集各成员召开会议，依据现行城市设计导则，对城市设计方案进行审议，关键考虑以下方面：建筑退界的要求、建筑形式、街道界面高度控制要求、公共服务设施的位置、屋顶形式与材料、特殊标识或灯饰、屋顶形式和停车设施、景观廊道、海边地区控制要求等。委员会将以投票的方式作出裁定，形成最终意见。其中，部分项目需要申请人进行汇报，委员会将提前6 周通知申请人。

（3）给予答复。若方案获得设计导则豁免委员会同意，市区重建局将依据方案向业主发出地块开发的行政许可。若方案未获得设计导则豁免委员会同意，申请者可向新加坡政府提出上诉。

2.3.3 开发控制申诉程序

此外，当申请人质疑开发控制或设计审议的结果时，可选择进行申诉程序。根据新加坡《规划法令修正案》（Planning (Amendment) Ordinance），规划设计申诉的途径限制在法院的司法权以外，申诉人可就开发项目、开发导则向国家发展部提出申诉。在申请被支持的情况下，申请人应在决定之日起60 天内重新向市区重建局提出开发申请。例如“公务员工作程序优化计划”（POWER: Public Officers Working to Eliminate Red Tape），明确专业人员或城市空间的使用者可以对有异议的开发控制导则提供修改建议，规定由市区重建局定期召开会议，综合考虑各类意见后作出修改或不修改的决定。

3 新加坡设计控制案例：新加坡汇锦园（RiverGate）的建筑高度豁免案例

3.1 汇锦园项目简介

汇锦园是一个建于2009 年的永久产权租赁开发项目，位于新加坡的罗伯逊码头区域，是新加坡首个因创新设计方法而被市区重建局称为地标性建筑的住宅项目。

3.2 建筑方案与城市设计导则的冲突

新加坡空间资源平台（URA Space）汇集了各片区城市设计指引。汇锦园位于城市设计指引中的新加坡河片区（Singapore River）内（图3），该片区的设计愿景是打造繁荣的活动中心，为热闹的夜生活和高质量的海滨城市生活提供场所。城市设计指引主要目的在于引导滨海生活方式，并建设行人友好型步行径。按照设计师理念，这里应成为整个新加坡河片区的绿色主题标识空间。开发三栋43 层的高层建筑，违背了设计导则“建筑不超过10 层”的控制要求。

3.3 设计导则豁免委员会审议

汇锦园居住区虽然突破建筑高度的要求，但其广泛使用绿色植物的设计手法在当时看来相当创新。该建筑不同于一般公寓的全玻璃立面，而是设有阳台和宽敞的种植箱，其特色是苍翠的多层空中花园，以及与新加坡河长廊无缝衔接的郁郁葱葱的绿色景观，从基地到屋顶，整个“绿色围护结构”与建筑融为一体。在某种程度上，它是对过去一些类似案例的创新和对罕见例子的更新，比如保罗· 鲁道夫（Paul Rudolph）设计的The Collonade 公寓[7]。

因此，设计豁免委员会提出：“建筑高度提高到43 层，同时取消建筑贴线和首层骑楼的设计要求，使开发可以在地面提供开敞的绿化空间和沿河开放空间；取消坡顶的要求，代之以隔栅和飘板屋顶，配合其高层建筑及新颖的造型，并要求在屋顶进行夜间的亮化，以增加标志性；对沿河界面提升城市活力的功能要求进行修改，不再要求所有的沿河界面具有这样的功能，以创造开放性的界面。激发城市活力的功能被要求设置在地块的一角，即靠近罗伯逊河桥的一角设置，以作为连续活动的一个端点”[8]。

最终，汇锦园项目以其大胆的建筑设计、苍翠的多层空中花园以及与新加坡河长廊无缝结合的郁郁葱葱的绿色景观成为新加坡河沿岸的地标，也成为首个通过新加坡设计导则豁免委员会审议的开发项目。

注：文中未标注资料来源的图表均为作者绘制。

① 参见Change in Membership of the Design Guidelines Waiver Committee (DGWC), URA, 2011。