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美国俄勒冈州空间规划体系的思想源头和总体架构

主持人: 郑越,中国城市规划设计研究院,城市规划师;美国波特兰州立大学访问学者。148449434@qq.com


我国正在构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系[1]。美国俄勒冈州拥有一套完善的空间规划体系,其空间规划管理模式在美国独具特色。本文回顾了俄勒冈州空间规划体系的形成过程,分析了其体系构建的两大思想源头,并对全州统一、自上而下的空间规划体系总体架构做了介绍。——栏目主持人


美国俄勒冈州在1973 年通过立法建立了全州统一、自上而下的空间规划体系,对全州土地使用进行严格管理和保护[2]。在此体系的运行机制下,自然资源得到有效保护,城市建设有序推进,全州森林覆盖率超过50%,州内最大城市波特兰的城市增长边界(UGB)成为美国最成功的城市空间管理政策之一[3-5]。本文在梳理俄勒冈州空间规划体系的基础上,力求提炼出其中的核心思想和总体架构,以期为我国正在开展的空间规划体系改革提供借鉴。


1 俄勒冈州空间规划体系的思想源头

俄勒冈州空间规划体系的思想源头包括土地用途管制和自然资源保护(表1)。在统一的空间规划体系建立之前,两套空间管理体系相互独立,地方政府注重对城市土地用途的管制,州政府注重对全州自然资源的保护,这种并行的管理方式带来了土地使用的矛盾和各级政府间工作的不协调。


1.1 土地用途管制的思想

俄勒冈州土地用途管制的规划思想可以追溯到1919 年[6],以纽约市的区划规划为模板,波特兰市率先开展规划与土地管理的实践,这项措施获得了俄勒冈州议会的批准授权。进入1920 年代,美国联邦政府在全国范围内推广区划规划,美国商务部组织专门的委员会分别在1926 年和1928 年起草了《标准分区授权法》和《标准城市规划授权法》,授权地方政府实施土地规划管理。这个时期,俄勒冈州和美国其他州一样,城市政府被授权开展区划规划编制和土地使用管理的工作。

1940 年代末,俄勒冈州各县政府开展土地用途管制。二战结束后,美国城市郊区化急速发展。为了限制城市的无序蔓延,俄勒冈州于1947 年立法县政府在城市辖区之外、县辖区范围内开展规划工作,对土地使用进行管理。在此背景下,俄勒冈州各县政府开始筹备成立规划委员会(Planning Commissions), 制定《发展模式》(Development Pattern)(1963 年更名为《综合计划》[Comprehensive Plan]),并依据《发展模式》编制区划规划,以此作为土地使用管理的法定依据。这个阶段的土地用途管制并不具有强制性,地方政府可以根据自身需要,决定是否行使土地使用管理的权力。直到1969 年,俄勒冈州才正式将土地用途管制法定化[7]。俄勒冈州议会通过《参议院10 号法案》,要求各城市和县必须编制辖区内的综合土地利用规划和区划导则。法案规定地方政府需在2 年时限内完成规划编制,若到期未完成,州政府有权介入并代地方政府编制完成该辖区的《综合土地利用规划》和《区划导则》。

可见,俄勒冈州早期实施的土地用途管制,由地方政府主导,主要手段为区划导则。虽然提出了综合土地利用规划,但其约束性不强,缺少必要的政策支撑,在规划管理中发挥的作用有限。



1.2 自然资源保护的思想

为了加强对本州自然资源的保护,俄勒冈州在1960 年代—1970 年代颁布了一系列法律法规,对全州的农地、河谷、森林、海洋等自然资源进行保护。1967 年,俄勒冈州议会立法要求开展威拉米特河的污染治理工作,州政府按此法案启动了《威拉米特河绿带规划》,着手管理河道两岸的土地使用。同年,州议会又通过了《俄勒冈海岸线法案》,明确规定全州的海岸线及沙滩均为公共资源,私人不得在此区域内开发建设。

1971 年,州议会通过了《俄勒冈森林法》,将州属和私人土地上的森林资源纳入统一管理。这些探索使环境保护的理念深入人心,为之后资源保护成为全州共识打下了良好基础。通过这些法案的制定,州政府首次介入公共资源与土地使用的管理工作,开启了俄勒冈州州级土地使用管理改革的序章。

除了法律保障,州政府在这个阶段还采取了多种措施保护自然资源。在农用地管理方面,俄勒冈州于1961 年确定了农用地标准[8],授权划定排他性农业区,对农业区内的税收、土地开发方式、非农产业限制等作了明确规定。在海洋资源保护方面,州议会于1971年授权成立海岸线保护与利用委员会,负责州海岸线的规划与管理工作。该委员会站在全州的角度对海岸线资源进行管理,是俄勒冈州第一个州级空间管理机构。

立法保护自然资源,划定排他性农业区,成立海岸线保护与利用委员会,州级层面这些保护自然资源的理念和方法,成为之后空间规划体系构建的雏形。


2 俄勒冈州空间规划体系的总体架构

1973 年, 俄勒冈州议会通过了《参议院100 号法案》(Senate Bill 100)。法案组建了州土地保护与利用委员会(LCDC: Land Conservation and Development Commission), 要求其制定《全州共同规划愿景》(Oregon’s Statewide Planning Goals and Guidelines)。以《参议院100 号法案》为法律基础,州土地保护与利用委员会为最高行政机关,《全州共同规划愿景》为行动纲领,总体规划(comprehensive plan)为空间抓手,形成了俄勒冈州空间规划体系的初始框架[9]。在整个1970 年代,这套体系在实践中不断完善,最终形成了现有“两级主体、三项程序、三个工具”的空间规划体系(图1)。



2.1 两级参与主体

全州规划管理与编制分为州和地方两个层次。州级层面包括州土地保护与利用委员会和州级专业机构,地方层面包括县政府(county)和市政府(city)。州级层面行使规划管理与服务职能,包括制定各类政策,开展自然资源登记,行使监督权和审查权。州土地保护与利用委员会是州级层面的核心机构,它是按照《参议院100 号法案》成立的7 人规划管理委员会,全面领导全州空间规划管理工作。7 名委员由州长指定并由参议院确认,委员的工作不被支付任何报酬,这确保了规划管理与监督的公正性。委员会的主要工作是制定《全州共同规划愿景》。委员会直接领导和管辖州土地保护与利用局(Department of Land Conservation and Development),土地局是委员会制定的各类规章制度的执行者和监督者,在委员会休会期间,土地局作为委员会的常设机构,行使相关规划管理职权。为了加强自然资源的保护,委员会针对特别区域(special district)成立州专业机构,开展特定区域范围内的概念规划。州专业机构不管辖具体的区域,通过编制概念规划确定资源保护的类型和要求,经委员会批准后,相关规划内容需要在县和市的总体规划中进行空间落实。

地方层面负责各类空间规划的编制和实施。俄勒冈州内的所有县和市都必须编制行政区范围内的总体规划和区划规划。总体规划的相关内容必须符合全州规划愿景,是全局性的综合规划。区划规划是总体规划内容在空间上的落实,包括区划图则(zoning map)和区划导则(zoning code)两部分内容,是土地利用批准和管理的依据。按照《参议院100 号法案》要求,土地使用诉讼理事会(LUBA: Land Use Board of Appeals)和波特兰都会区政府(Metro)也是参与的重要主体[10]。土地使用诉讼理事会创建于1979 年,理事会由3 名熟悉土地使用相关事务的专业律师组成。该机构拥有审查所有政府土地使用决策的专属管辖权,可对各类土地使用相关的纠纷进行司法裁决,行使州土地保护与利用委员会的监督职责。同时该机构拥有州规划法律的解释权,是俄勒冈州唯一的规划巡视法庭,接受公众及地方政府对土地保护与利用委员会非法行为的法律诉讼。

土地使用诉讼理事会的成立,简化了州土地保护与利用委员会的审查程序和巡视法庭的诉讼、仲裁过程,土地使用相关纠纷的处理效率明显提高。波特兰都会区政府是美国唯一选举成立的区域政府,于1979 年成立,管辖范围包括波特兰市及其周边县和市。主要承担波特兰都会区范围内3 县24 市的规划管理与协调工作,负责编制都会区概念规划和各类专项规划,划定并管理都会区的城市增长边界。波特兰都会区政府在俄勒冈州空间规划体系中承担了特别的任务,面向州政府,它具有落实《全州共同规划愿景》的职责,面向县和市政府,它行使指导、协调和监督规划工作的权力,是整合区域空间资源、处理地方政府矛盾的核心机构。


2.2 三项规划程序

俄勒冈州空间规划体系的运行依托3 项主要程序, 包括审批(acknowledge)、定期复审(periodic review)和诉讼(appeal)。这3 项程序将各规划参与主体联系在一起,实现了各项权力的有效运行。审批程序是总体规划合法化的过程。地方政府将编制完成的总体规划提交州土地保护与利用委员会,委员会按照《全州共同规划愿景》的条款对规划内容进行审查。1973 年委员会成立后,俄勒冈州各市和县就启动总体规划的编制工作,直到1986 年,委员会才完成了全州所有总体规划的审批工作,最终实现了俄勒冈州土地规划的“全覆盖”。

定期复审程序是对已经审批的总体规划的持续跟踪与监督。通过州政府对总体规划的定期复审,确保总体规划符合《全州共同规划愿景》《俄勒冈州法律》(Oregon Revised Statutes)和《州行政管理条例》(Oregon Administrative Rules)。通过地方政府之间的复审程序,确保总体规划能够相互协调。通过自我复审,确保总体规划的内容符合地方经济社会发展的最新需求。定期复审后将作出是否修订总体规划内容的决定,相对于审批程序,定期复审的频率更高,涉及的参与主体更多。诉讼程序体现了依法行政的法律精神,避免同一参与主体“既做裁判员又做运动员”。土地使用诉讼理事会由州巡视法庭授权,执行规划相关的司法监督,处理规划相关的诉讼案件,在州内有“监察者”(watchdog)的绰号,是《全州共同规划愿景》和州法律的坚定执行者。


2.3 三个规划工具

为了确保各项程序能够顺利推进,俄勒冈州空间规划体系提供了3 个主要工具。《全州共同规划愿景》是州政府进行规划管理的准则,同时也是地方政府编制规划的依据;总体规划是地方向上落实共同愿景、向下指导土地用途管制的抓手;城市增长边界确保州级空间意图的刚性传导。

(1)《全州共同规划愿景》

《全州共同规划愿景》由州土地保护与利用委员会制定,是州空间规划体系的基础。共同愿景由州议会通过后,相关内容被分别纳入俄勒冈州法律和州行政管理条例,成为州内各项规划行为的最高准则。《全州共同规划愿景》共包括19条内容,分为4个类型,分别明确了规划程序、自然资源保护、城市用地规划和特别地区规划的原则和主要内容(表2)。州政府依照共同愿景对全州各类规划工作进行管理,共同愿景的各项内容必须在地方政府编制的各类规划中得到体现。共同愿景是州政府进行规划审批和指导的唯一工具。



(2)总体规划

总体规划由县和市政府编制,是地方政府在辖区内进行空间规划管理的纲领性文件。总体规划的基本原则是必须符合《全州共同规划愿景》,以提高公共健康、公共安全和大众福祉为目的。州级层面对总体规划的规划内容和成果形式没有强制性要求,在实践过程中,总体规划的内容逐步稳定。以《波特兰市总体规划(2035 年)》(2035 Comprehensive Plan)为例,主要内容包括规划愿景、目标和政策、重点项目、规划蓝图,其中规划目标和实施政策是规划的核心内容[11]。

(3)城市增长边界

在俄勒冈州空间体系规划中,城市增长边界是管控城市空间形态最直接有效的工具(图2)。按照《全州共同规划愿景》的要求,俄勒冈州所有城市都必须划定城市增长边界,作为区分城市地区和乡村地区的政策边界。边界由城市政府或者区域政府划定,州土地保护与利用委员会按照《全州共同规划愿景》审查城市增长边界范围,判断的标准为是否保护了高品质农用地、森林和开放空间,是否能够满足城市人口增长的用地需求,是否有利于城市健康且有序的可持续发展。城市增长边界一方面是对农田、森林等自然资源的保护,另一方面也有利于加强城市建设的管理,引导城市土地高效利用。



3 空间规划体系评价

俄勒冈空间规划体系贯彻了两套基本思想,一是对自然资源的严格保护,二是对土地用途的管理。前者与社会的主流价值观相同,得到了政府、组织、私人的全面支持。但后者与美国土地私有制度、崇尚自由的观念存在冲突,单一的政府决策机制也受到了社会的质疑。

俄勒冈空间规划体系的执行受州法律保护,同时,各地市民与非政府组织也十分关注城市开发、资源保护与利用,及时举报违法和滥用土地的行为,公众监督是俄勒冈州空间规划体系能够顺利运行的重要保障。最具代表性的非政府监督组织是“俄勒冈千人伙伴”(Oregon 1000 Friends)。早在1975年,由州长和律师协会共同发起成立的“俄勒冈千人伙伴”,旨在发挥公众监督的作用,确保《参议院100 号法案》能够顺利实施。“俄勒冈千人伙伴”的职责之一是通过法律程序,对州内违反《参议院100 号法案》的土地使用行为提起诉讼,实现保护自然资源的目标。

在这一非政府组织的有效监督下,俄勒冈州空间规划体系的共同愿景得以实现:各城市空间增长边界的扩张以及低密度的城市蔓延得到有效控制;农用地和林地的侵占也受到了最大程度的限制。如史密斯州立公园(Smith Rock State Park)、加农海滩(Cannon Beach Dunes)和美拓利斯河盆地(Metolius River Basin)内的风景度假区项目被及时阻止,自然资源得到了充分的保护。

俄勒冈空间规划体系的“ 公平性”受到了最大质疑,引发了俄勒冈规划界对公权力和私权利的思考[13-14]。按照俄勒冈州土地规划政策,政府具有土地使用的最终决定权。土地使用在确保公共利益最大化的同时,往往会带来小部分个体的资产贬值,这与美国社会的基本价值观存在冲突,被大多数人称为“不公平的监管”。2004 年,全州公投通过了“37 号措施”(Measure 37),措施要求“政府土地使用决策造成土地所有者资产损失的,政府必须向该土地所有者提供必要补偿,否则,政府必须放弃该土地使用规划”。“37号措施”实施以来,受政府与私人的双向影响,州空间规划体系的管理体制面临失效的风险。对于政府来说,“37号措施”没有设立专项的补偿资金,造成政府补偿难以实施,大多数政府最终都选择了放弃土地使用规划;对于土地所有者来说,虽然支持“保护自然资源”的原则,但他们同时也坚信,土地使用不应牺牲个人利益,因此,大多数人应用“37 号措施”确定的“补偿或者豁免”机制来抵制土地使用规划。“37 号措施”以公平为原则,试图用私权利制衡公权力,但由于相关配套政策缺失,私权利被滥用,公权力对土地资源的支配力大打折扣,最终导致了新的“不公平”。


4 小结

俄勒冈州空间规划体系已经运行40 多年,对该州自然资源保护和生态宜居城市建设作出了巨大贡献,其管理框架的核心思想包括三个方面。一是“统一规划立法,制定完善的空间管理机制”,《参议院100 号法案》作为整个体系构建的纲领,是法治思想的充分体现。二是“划分工作边界,明确各级各类政府的责权”,州监管地方实施成为各类规划得以有效运行的行政保障,地方政府之间的属地管理与协调机制使得空间规划全覆盖不冲突。三是“统一用地分类,引导空间资源的高效配置”,俄勒冈州采用统一的用地分类标准,利用城市增长边界这一规划工具,引导空间资源在城市—乡村—生态地区之间合理分配。

土地利用规划的目标是在兼顾个人利益的前提下,实现社会总体利益最大化,因此,在规划体系中应确保公权力和私权利的相互制约和平衡。通过公众参与,将规划系统置于私权利的监督之下,确保公权力运行机制不失灵。但同时也应该注意到,私权利的不恰当应用和膨胀化,会造成社会总体运行成本提高,俄勒冈州“37 号措施”的案例就是私权利过分放大造成整体运行机制失灵的体现。目前,俄勒冈州正在重新思考公权力和私权利在土地利用规划中的相互关系,试图通过制度创新和政策改进,确保整个空间规划体系的持续有效运行。


参考文献:

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