公园城市视角下伦敦城市绿地建设实践

主持人：郑宇，广州市岭南建筑研究中心，研究推广部部长，高级工程师

李玲玲，广州市岭南建筑研究中心，研究推广部总工，高级工程师

陈玉洁，中山大学地理科学与规划学院，博士研究生

袁媛，中山大学地理科学与规划学院，教授，博士生导师；中山大学城市化研究院副院长。yyuanah@163.com

在全球可持续发展、绿色生态发展的背景下，城市绿地作为城市的基础性要素之一，在城市发展与建设中的作用愈发重要。本文以伦敦的国家公园城市运动为例，对伦敦城市绿地建设实践进行分析，以期为我国建设公园城市提供借鉴和建议。伦敦主要从建设绿色生态基底（绿色基础设施规划）、评估生态基底多元价值（绿色资金账户保障）、后期保障（政策管制保障）三方面，保障公园城市运动的实施。

——栏目主持人

2018 年2 月，习总书记提出“公园城市”的概念，高度概括了将“园在城中”转变到“城在园中”的创新理念，为城市建设寻找生态优先发展路径指明了新方向，也明确了城市绿色空间的新要求。在工业文明走向生态文明的实践道路上，田园城市（garden city）强调城市具有功能混合与完整性，并保持生态底线（即农业用地为永久保留绿带，城市中心留有充足绿地），避免了城市发展的恶性膨胀[1] ；生态城市（eco-city）则明确了以空间紧凑利用，发展“公交＋慢行”绿色交通系统、绿色建筑，保护自然空间和发展环境友好型产业为趋势的发展模式。与田园城市和生态城市不同，公园城市将绿地系统和公园体系、公园化的城乡生态格局与风貌作为基础前置性配置，将“市民—公园—城市”的优化与和谐作为创造美好生活的重要内容，突出城市绿地系统和公园体系对城市空间系统结构的耦合协调作用，注重对城市公园进行规划设计和管理善治[2-4]。城市绿色空间是指城市环境中唯一的自然或半自然的土地利用状态，强调空间的开放性和绿色性，包括绿色公共开放空间和绿色基础设施等，具有生态价值、经济价值、游憩价值、美学价值等[5-6]。作为实现公园城市的空间载体，城市绿地建设和发展模式及其相关规划引起了学界的广泛关注和研究。本文以英国伦敦为例，分别从绿色基础设施规划、自然资产账户（natural capital accounts）保障和管理资金保障三个角度梳理伦敦绿色空间的建设内容，以期为国内公园城市建设提供借鉴。

1 英国伦敦城市绿地发展概况

伦敦不同历史时期经历了不同的绿地实践[7]。19 世纪伦敦通过建设公园群和开展“公地保护运动”，已使公园系统初具雏形；1920—1940 年，通过在外围建设绿带（greenbelt）阻止城市无序扩张；1940—1990 年，通过公园道（parkway）和绿链（green chain）连接现有公园与外围绿带等，形成了网络化的公园系统[8] ；1990 年至今，绿网（green grid）已基本成型。伦敦绿地系统包括3 000 个公园、1 600 个自然保护区、4 个国家级自然保护区和380万个花园。截至2015 年，伦敦绿地公园、林地和农田约占伦敦市面积的33%，私有花园占比14%，园林绿地、河流、运河和湿地占比2%，800 多万棵行道树约占21%[9-10]，绿地系统面积占比大于铁路和道路等公共交通设施面积占比[11]。总体来看，伦敦已从单一公园、绿环规划逐渐走向多元、综合的绿网系统，为公园城市运动的开展奠定了基础。2017 年，地理学家丹尼尔·雷文- 埃利森（Daniel Raven-Ellison）提出“国家公园城市”（National Park City）倡议（图1），其目标是将伦敦的绿化覆盖率提升至超过50% 以上、树冠覆盖度增加10%，该倡议已得到伦敦市政府的支持。伦敦采取了一系列创新措施，从建设绿色生态基底、评估生态基底多元价值到实施保障三方面来保障公园城市运动的实施，具体路径包括增加和改善绿色基础设施，设立自然资产账户以确定绿地的经济价值，以及设立绿色空间委员会（Green Space Commission）等（图2）。

图1  英国伦敦国家公园城市规划图

资料来源：http://www.nationalparkcity.london/

图2 伦敦国家公园城市绿色空间建设框架

资料来源：作者绘制

2 伦敦绿色基础设施规划：落实城市绿地的生态实施规划

2.1 绿色基础设施规划背景

绿色基础设施是指城市及其周边绿色开放空间组成的网络体系，强调其数量、质量、连接度以及为人们提供的经济与生态效益。之前伦敦绿带、绿廊、绿链等建设为绿色基础设施网络的形成提供了良好的资源条件，起到了改善公共健康和福祉、提升城市韧性、增强地方认同感等作用。《伦敦绿色基础设施网络补充规划指南》（All London Green Grid Supplementary Planning Guidance）旨在建立服务于人类和其他生物的高质量、多功能、互联互通的绿色网络开放空间，促进灰色基础设施向绿色基础设施转变，进一步细化伦敦绿色基础设施的规划目标和理念，引导绿色基础设施的实施建设。另外，《伦敦环境战略》（London Environment Strategy）①也将绿色基础设施作为战略实施重点。

2.2 绿色基础设施规划特征

2.2.1 从多元角度进行绿色基础设施规划

基于气候变化和洪水风险、公共空间、可达性和连接性、生物和多样性、运动与健康、文化传承六大主题，伦敦市政府确定了绿色基础设施规划的关键要素，并提供了相应的详细指导（表1）。

表1 伦敦绿色基础设施建设策略

资料来源：参考文献[12]

2.2.2 绿色基础设施数字化表达

伦敦通过绿色基础设施焦点地图（Green Infrastructure Focus Map）、绿色覆盖地图（Greenness Cover Map）、树冠覆盖地图（Canopy Cover Map）、街道树位置地图（Tree Map）等的可视化表达，分析当前实施现状，为规划者、决策者等提供参考（图3）。其中，绿色基础设施焦点地图从环境质量、自然风险、行人活动等方面选取13 个指标②，输出蓝绿公共空间、人口密度、收入剥夺等13 个图层③，显示具有环境问题或社会问题的特定区域，帮助决策者确定改善和投资的最佳目标，并提供有效的政策干预。绿色覆盖地图采用高分辨率的遥感影像和土地利用数据，精确计算绿色覆盖率（包括森林、绿色屋顶、私人花园等），为未来覆盖率变化提供基线参考。树冠覆盖图在绿色覆盖地图的基础上，利用机器学习分析高分辨率遥感影像，从而得出当前树冠覆盖的分布现状，以此来确定提高树冠覆盖率的优先考虑地区。街道树地图可以显示当前街道树的位置和树木种类，能够为城市森林战略管理提供现状信息，如评估树木物种多样性、预防树木病虫害、确定额外种植区等，并提高公众对街道树的认知。

图3 伦敦绿色基础设施焦点图（左上）、绿色覆盖图（右上）、树冠覆盖图（左下）、街道树木地图（右下）示意图

资料来源：https://maps.london.gov.uk/what-we-do/environment/

3 自然资产账户：评估城市绿地的社会经济效益

3.1 自然资产账户概念

自然资产由人们直接或间接受益的自然元素组成（如生态系统、物种、淡水、土地、空气及其他自然过程和功能），其收益包括实物收益（如木材、食品）和服务收益（如环境计量评估）。自然资产账户将公共绿地视为经济资产，突出其效益范围和价值，能提供信息并改善决策[13]。2012 年12月，英国国家统计局（ONS ：Office for National Statistics）和环境、粮食与农村事务部（DEFRA ：Department for the Environment, Food and Rural Affairs）开始组织建立环境核算体系（SEEA: system of environmental economic accounting）④，重点关注自然资源核算账户，强调生态绿地的各种效益。此外，伦敦绿色基础设施工作组也为环境核算体系提供相关信息与建议，如负责调查公园和绿地的服务和效益，开发自然资本核算框架以揭示绿色基础设施的经济价值等。

3.2 自然资产账户特征

3.2.1 生态绿地资产的量化研究

自然资产账户核算包括资产核算和服务核算两部分。资产核算选择生物量（森林）、生物多样性（鸟类种群）、绿地系统访问（去往绿地次数）和保护区四个指标；服务核算包括绿地系统供给服务、气候调节服务、文化服务三个方面[14]。2017年11月，伦敦市政府发布《伦敦公共绿色空间自然资产账户》（Natural Capital Accounts for Public Green Space in London），该报告首次计算出市民从公园绿地获得的经济与服务效益，还指出绿地系统具有的多样化服务功能，如能为市民节约医疗费用、提供娱乐服务、有效调节温度等（表2）。这对自然资产账户和绿色空间建设具有重要意义。

表2 伦敦公园提供的经济与服务价值

资料来源：作者根据《伦敦公共绿色空间自然资产账户》绘制，详见https://www.london.gov.uk/sites/default/files/11015viv_natural_capital_account_for_london_v7_full_vis.pdf

3.2.2 自然资产账户面向公众开放

伦敦政府官网专门设立自然资产账户网页（London’s Natural Capital Map）⑤，向公众展示其住区的自然资产价值（图4）。该网页对每个区进行了价值评估，具体包括绿色空间价值（sum of different green space benefits）、市容风貌价值（amenity value revealed by residential Property price）、心理健康储蓄总价值（total value of mental health saving）、身体健康储蓄总价值（total value of physical health saving）和娱乐总价值（total value of recreational benefits）。表3 以威斯敏斯特区为例，分别评估了该区域的总体估算价值、人均效益、健康效益等。

图4 自然资产账户的可视化表达

资料来源：https://maps.london.gov.uk/naturalcapitalreport/index.html

表3 威斯敏斯特区自然资产账户的评估要素和价值

资料来源：https://maps.london.gov.uk/naturalcapitalreport/index.html

4 英国公园城市管理及资金设置：为城市绿地建设提供实施后续保障

4.1 英国公园城市设置机构

管理机构方面，伦敦市政府成立了绿色空间委员会，以探索可持续的绿色空间服务管理方式。委员会的主要工作包括推广自然资产账户、改善绿地服务模式与功能、探究绿色招商引资模式、推广公园行动小组⑥活动等。另外，伦敦国家公园城市基金会（Greater London National Park City Foundation）成立，这一注册慈善机构的工作内容主要是协调董事会、咨询委员会和支持者三方关系，筹措资金，开展活动等，以推动国家公园城市运动顺利进行（表4）。

资金方面，伦敦市政府创建了绿色城市基金（Greener City Fund）。该基金主要用于支持以下四方面⑦。

（1）社区植树和绿地补助（约500万英镑）。用于市民植树，增加城市绿色覆盖。

（2） 战略性绿色基础设施项目（约300 万英镑）。用于建设具有环境效益的重大基础设施，如大型绿地项目（210 万英镑）和建筑绿化项目（80万英镑）等。

（3）伦敦城市森林（约300 万英镑）。用于建设新林地和资助街道试点植树。

（4）社区参与（约100 万英镑）。通过赠送公众免费树木，促进一系列社区和公众参与植树计划。

表4 绿色空间委员会和国家公园城市基金会工作职能

资料来源：https://www.london.gov.uk/what-we-do/environment/parks-green-spaces-and-biodiversity/

4.2 英国公园城市管理特征

4.2.1 多元主体共同参与

伦敦市政府与民间社会组织合作，积极开展一系列活动，包括积极推进社区参与计划、开展伦敦国家公园城市节等，使市民、当地组织和企业参与其中。其中，社区参与计划是伦敦市政府、林地信托基金会（Woodland Trust）、保护志愿者（The Conservation Volunteers）等协会向市民免费提供树木以开展周末植树活动；伦敦国家公园城市节则从文化、健康、野生动物、环境等方面，通过公益演讲、绿色展览、亲子活动、游览等活动形式，让市民以散步、谈话、家庭活动等方式探索城市绿地。

4.2.2 实施层面的协同化

伦敦市政府促进不同机构组织高效协作，也积极吸纳专业领域和社会领域的人员和资金。在机构合作方面，实现了政府、民间组织、市民间的协同合作，保证了公园城市建设的完整性与连续性。同时广泛吸纳社会资金、吸引专业人士，确保了后续资金投入与专业领域研究的可持续性，为建设伦敦公园城市提供了持续性支持与保障。

5 结语

在全球可持续发展、绿色生态发展的背景下，伦敦市从三方面进行城市绿地建设。首先是绿色基础设施规划，这种硬件设施建设根据气候变化与水质、运动与健康等主题提出了保护自然生态环境、拓展城市使用功能、满足人类物质及精神需求的多元化规划策略，能够满足多元需求；政府与私人/ 慈善机构的参与使得解决方案更加集约，能够有效结合公园城市规划与政策；另外，公众参与也在此过程中得到重视。这些均有利于实现经济—社会—生态共赢。

自然资产账户从虚拟价值补贴方面对城市绿地建设进行评估，如生态健康效益、娱乐价值、服务效益等，当前居民更加关注城市绿地的间接效益。伦敦城市绿地建设是绿色资产（账户＋资金双保险）辅以政府保障，且相关法律法规较为完善，能够保障自然资产账户和绿色基金的具体落实。未来城市绿地价值（间接价值）可能超越建筑空间价值（直接价值），因此可借鉴伦敦的公园城市建设，强调城市绿地多样化的效益；且该模式能够在小范围内实施，容易调整。管理资金保障建设则由政府和管理机构共同提供政策和资金保障。伦敦市政府的政策管理资金协同机制较好，重视国家公园城市战略中硬环境和软环境的共同促进作用。硬环境中，市政府创建绿色城市基金、绿色空间委员会等合作，探索公园城市管理，其与软环境中的民间社会组织合作，促进市民参与社区种植、号召企业进行捐款等措施，共同实现了全民共同参与。因此，政府主导建设的城市绿地建设具有专门的管理机构和资金链，再加上政府的监管力度较强，使得行动计划和详细方案都较为明确。

伴随城市化进程的深入，我国城市绿地建设仍处于发展阶段，生态基底的保护和维育仍面临较大威胁，在公园绿地供给服务效率优化、低碳节能、绿色经济等方面仍有较大提升空间。可持续发展是全球所有城市发展的共同命题，通过借鉴伦敦的优秀经验，我国公园城市的绿地建设应上升至城市战略，转被动维育为主动预判，将绿色作为城市资产进行管理。

注释：

① 《伦敦环境战略》是首个将伦敦环境的各方面结合起来的策略，包括绿色基础设施、空气质量、噪声污染、气候变化、低碳循环经济、能源浪费等方面。

② 13 个指标分别为：公共开放空间入口（access to public open space）、空气中NO2 含量、空气中PM2.5 含量、骑行连贯性（cycling flow）、社区建成年代（early years）、健康剥夺（health deprivation）、行人活动（pedestrian activity）、铁路噪音（rail noise）、公路噪音（road noise）、重点自然保护区（site of importance for nature conservation）、地表水洪风险（surface water flood risk）、城市热岛（urban heat island）、水质量（water quality）。

③ 13 个输出图层分别为：伦敦超低收入区域（lower super output areas）、伦敦分区图（London wards）、伦敦自治市镇图（London boroughs）、空间质量重点区图（air quality focus areas）、树冠层（tree canopy）、公共开放空间图层（GIGL CIC public open space）、绿色和蓝色领域（green and blue cover）、机会区域图（opportunity areas）、住房区图（housing zones）、孤独性图（loneliness）、人口密度分布图（population density）、人口密度变化图（change in population density）、收入剥夺图（income deprivation）。

④ 环境核算体系以环境经济核算体系为基础，将环境账户分为自然资源核算账户（包括土地、木材、已探明可开采的石油和天然气储量）、物流核算账户（化石燃料和能源耗减、大气排放和物料流量等）和财政核算账户（环境税和环境保护支出）三大账户[13]。

⑤ 网址为 https://maps.london.gov.uk/naturalcapitalreport/index.html。

⑥ 公园行动小组成立于2017 年，成员包括园艺、遗产、旅游、规划等领域的专家，会针对当前公园绿地存在的问题提出建议和要求。

⑦ 详见https://www.london.gov.uk/what-we-do/environment/parks-green-spaces-and-biodiversity/greener-city-fund。

国家自然科学基金项目（51678577、41871161）， 广东省科技创新青年拔尖人才项目， 广州市科技项目（201804010241）

（本文编辑：顾春雪）