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美国约克县农业空间保护规划与管控


主持人: 张晓平,博士,东华理工大学测绘工程学院, 副教授, 硕士生导师。200560007@ecut.edu.cn

陶国强,硕士,东华理工大学测绘工程学院,讲师

黄耀文,硕士,东华理工大学测绘工程学院

阙海彬,硕士,东华理工大学测绘工程学院


我国国土空间规划体系日趋完善,但何科学有效地规划与管控国土空间中的农业空间仍是难题之一。本文通过系统梳理美国约克县的农业空间保护规划与管控,发现约克县已形成涵盖法规、综合规划、分区和行动计划的农业空间保护规划与管控体系,在构建系统性规划与管控体系、经济激励机制、刚性与弹性相结合的空间管控以及壮大保护主体等方面对我国农业空间保护具有借鉴意义。      ——栏目主持人


农业是美国的重要产业,在经历了工业化、城市化和自然灾害引起的农地大量减少后,美国自1960 年代开始更加重视农地保护,经过几十年积累逐步形成了成熟的农地保护理论和方法[1]。虽然美国农地保护体系建立的体制与我国不同,但其自由式和多样化的特点可为我国探索中的农业空间保护提供更多的思考。目前相关研究以美国农地保护制度和手段为主[1-3],尚缺乏对美国农业空间保护规划与管控的系统梳理。为此,本文从县域尺度分析美国农业空间保护规划与管控的做法和特点,以期为我国当前开展的空间规划与管控提供借鉴。


1 约克县农业空间保护规划与管控体系

宾夕法尼亚州被永久保护用于农业生产的农场数量和农地规模在全美领先。约克县(York County) 是宾夕法尼亚州的农业大县,有2 370 个农场, 总面积约1 200 km2, 每年生产超过2 亿美元的农产品或原料。县域含72 个拥有各自行政界限的建制区(municipalities), 其中有1 个市(city),35 个镇(township)和36 个区(boroughs)。为保护农地尤其是优质农地,州、县、市(镇、区)三级政府制定了系列法规,出台了相关规划和分区(zoning),提出了多个行动计划,形成了较为完整的农业空间保护规划与管控体系(图1)。


图1 约克县农业空间保护规划与管控体系

资料来源:作者绘制


约克县农业空间保护规划与管控体系主要由法规体系和运行体系构成。美国是宪政联邦共和制国家,地方政府由州设立或撤销,或经州的批准和认可而成立,受到州宪法和法律的制约。相应地,地方政府的农业空间保护规划与管控的有关法规基本建立在宾夕法尼亚州的立法框架之内,包括《宾夕法尼亚州地方规划法》(PA MPC: Pennsylvania Municipalities Planning Code,下称《州地方规划法》)、《农业区安全法》(Agricultural Area Security Law)、《保护地役权法》(Conservation and Preservation Easement Act)、《农田和林地评估法》(Farmland and Forest Land Assessment Act)、《农业经营法》(Agricultural Operations Act)等,为农业空间保护运行体系提供了法律支撑。运行体系包含综合规划、分区和行动计划。综合规划既有县域层次,又有市镇层次,市镇综合规划服从县综合规划。分区仅在市镇层面实施,服从市镇综合规划,全镇划分为若干区,农业区是其中之一。行动计划主要有农业安全区计划、保护地役权计划、绿色清洁计划和其他行动计划。县综合规划是行动计划的依据,行动计划是综合规划的具体落实。


2 法规体系

(1)《州地方规划法》于1968 年实施,之后进行了多次修订。该法授权地方(建制区)通过综合规划来指导区域未来发展,通过分区条例和开发条例管控地方发展,是地方综合规划和分区的依据。《州地方规划法》中规定,地方在编制综合规划时必须纳入自然和历史资源保护,其中自然资源包含优质农地。此外,要求地方必须在分区条例中包含保护优质农地的条文,并鼓励建立农业安全区,允许地方采用发展权转移方法来限制农业区的开发。

(2)《农业区安全法》于1981 年实施,常被称为“宾夕法尼亚州43 号法令”。该法针对农业安全区的设立和运作作出了系列规定,目的是以财政奖励的方式鼓励土地所有者作出长期保护农地的承诺,保护农业安全区内的农业经营,确保有生产力的农地得到永久保存,撬动州农业保护地役权购买基金,以及鼓励政府与非营利实体之间的财政伙伴关系。《农业区安全法修正案》(Amends Agricultural Area Security Law)于1988 年制定并实施,常被称为“宾夕法尼亚州149 号法令”。该修正案在《农业区安全法》的基础上,进一步规定了农业区、公开听证会和评估标准等内容。值得注意的是,该修正案为保护地役权计划提供了支撑,规定了农业区发展权购买限制,授权了购买农业保护地役权债券的发行。

(3)《保护地役权法》依据全国《统一保护地役权法》(UCEA: Uniform Conservation Easement Act)制定,于2001 年实施。该法规定了保护地役权的建立、转移、接收、维持及其有效性,目的是保护区域自然、历史、农业、开放空间和景观资源。保护地役权创设了不动产的非占有性权益,这与普通法上的任何一种役权都不完全相同[4]。传统地役权是指为自己不动产的便利或提高其效益而按照合同约定利用他人不动产的权利,是属地地役权,以供役地和需役地的存在为前提。而保护地役权不存在需役地,是一种属人地役权,同时其也是永久地役权,要对农地进行长期保护[5]。保护地役权基于单纯的公益性限制了不动产利用[6],如限制了将农地转为非农地的权利。对于想要保护土地的政府实体或土地信托,以及想要获得补偿或税收减免的土地所有者来说,出售或捐赠保护地役权既是协议双方自愿的,也是双赢的交易。

(4)《农田和林地评估法》于1974年实施,目的是激励对有价值的农田、林地和开放空间的保护。该法规定了出于税收目的针对农田、林地和开放空间用途土地所进行的价值评估的程序和要求,同时包含因用途或土地利用状况发生变化的土地价值再评估和支付利息核算的程序。《农田和林地评估法》是农业空间保护的重要行动计划即绿色清洁计划的依据。

(5)其他涉及农业空间保护的法规还有《农业经营法》《开放空间土地保护法》(Land Preservation for OpenSpace Uses Act) 和《环境资源法》(Environmental Resources Act)等。《农业经营法》于1982 年实施,明确规定只要农业经营不对公众健康和安全产生直接不利的影响,就可以进行正常的农业经营,目的在于通过减少农业经营被诉讼和部门条例烦扰,保障农地正常利用,降低农业损失。《开放空间土地保护法》最早于1968 年制定,分别在1996 年和2006 年进行了修订,该法授权州、县和所有市(镇、区)建制区维持、取得或留存用于开放空间的土地(其中包含了农地),明确了开放空间征税事项,允许地方政府拨付资金至某土地信托机构,用于取得或保存土地。《环境资源法》于1999 年实施,主要目的在于流域和环境保护,其支持下的绿色增长计划(Growing Greener Program)为农业保护地役权计划提供了一定的资金支持。


3 运行体系

3.1 综合规划

3.1.1 县综合规划

综合规划是指导区域未来增长和发展基本政策的系统化阐述,土地利用是规划要素之一,优质农地保护是规划必不可少的任务,一般至多10 年修订一次。通常情况下,县综合规划汇集各主要部门规划进行编制,是涵盖经济发展、土地利用、住房、交通、环保等内容的综合性规划。“约克县综合规划”有所不同,并未单独汇集编制,仅将“发展规划”(growth plan)、“农地保护规划”(agricultural land protection plan)、“ 交通规划”(transportation plan)等九个部门规划罗列在一起。其中,“发展规划”和“农地保护规划”与农业空间保护密切相关。

发展规划是区域发展和塑型的指导性文件,提出区域未来的愿景,以及实现愿景的具体目标、任务、政策和行动,其指导思想是“非蔓延式发展”。发展规划的核心内容是划定区域发展边界,将相对集约的居住、商业和工业用地,以及配套的公共服务设施与农业和资源保护区域隔离开来,以此引领发展管控、基础设施服务安排和资源保护。《约克县发展规划》(York County Growth Management Plan)于1997 年第一次编制,不定期进行修订。最新修订时间为2017 年,规划展望至2040 年。历次发展规划的修订均继承了1997 年提出的发展区和农村区概念,即发展边界内为发展区,边界外所有土地为农村区。其中发展区包括重点发展区、次级发展区和预留发展区。农村区的核心任务是农业和自然资源的保护,由农业用地、资源用地和村庄组成,开发建设是限制性的,且应在村庄内或其周围开展,不鼓励提供给排水等公共服务设施,除非有必要解决健康安全问题。2017 版《约克县发展规划》显示,发展区预计将容纳85% 的新增人口,农村区则集中了高质量农业生产用地,发展区和农村区的空间布局延续了2011 年的修订成果(图2)。发展规划通过划定农村区为农地保护建立了基础,而全面的农地状态分析和具体的农地保护行动则需要依据农地保护规划。《州地方规划法》规定,县和市镇的综合规划应包含优质农地保护的规划,且定义优质农地为“用于农业用途,土壤等级为一等、二等或三等的土地”。该土壤等级由国家农业自然资源保护和土壤调查办公室评定。在约克县,四等土壤同样被视为适宜高质量农业用途,并被纳入优质农地范畴。农地保护规划的内容包括农业发展重点区域、农地保护手段、农地保护行动计划等[8]。其中,农地保护行动计划由县规划委员会执行,涉及农村区、农业保护区、农业安全区的设立,发展权保护,农业活力的提高,参与者的合作与教育,信息共享,以及农地保护规划更新等内容。农地保护规划是县综合规划的组成部分,为县域农地保护提供策略和宏观指导。


图2 约克县发展规划图

资料来源:参考文献[7]


3.1.2 市镇综合规划

约克县既有县层次的综合规划,又有市镇层次的综合规划。根据《州地方规划法》,县综合规划是有关土地利用和发展管理的规划,可为编制县域内市镇综合规划和土地利用规则提供指导目标和标准,即要求市镇综合规划与县综合规划在规划术语、规划目标、用途管制规则等方面保持一致。市镇层面综合规划同样至多10 年需要再修订,且要求规划修订方案提交至县规划委员会,以审查其是否与县综合规划大体一致,并指出可能偏离的地方。土地利用规划是综合规划中各要素在土地上的集成和安排。与我国规划分区的方式类似,基于现状地类,约克镇(York Township)的土地被规划为五类用途区,即农业用途区、中低密度住宅用途区、高密度住宅用途区、混合用途区和一般工业用途区,各用途区明确了适合的土地利用方向,对区域未来发展起引导作用。其中,农业用途区主要分布于城镇发展边界以南,鼓励保持乡村或半乡村特征,适合发展庄园、低密度住宅和农业(图3)。

图3 约克镇土地利用现状图和规划图

资料来源:参考文献[9]


3.2 分区

分区是区域土地利用类型和强度的系统性规定,通常将区域划分为若干区,并规定各区的土地利用要求。相比综合规划,分区是更微观具体的土地利用管控手段,一般由市(镇、区)各自制定。约克县每个市(镇、区)均有自己的分区,成果包含分区图和分区条例。将农地保护融合在分区中是实现农地保护目标的最好方法。在约克县,该方法于1974 年首先被应用于霍普韦尔镇(Hopewell Township),后来被其他建制区相继采用[10]。为保障农业发展,需要保护优质农地,同时最小化农业区的土地利用冲突,以免对农业生产活动造成负面影响或干扰。保护优质农地是分区的主要目的之一,因此一般会在分区中单独设农业区。

以《约克镇分区条例》(York Township Zoning Ordinace)来说,全镇土地根据不同目的被划分为9 个区(表1),直观呈现于分区图(图4)。其中,约克镇农业区主要分布在城镇发展边界外的南部区域,与综合规划中的农业用途区基本一致,反映了分区与综合规划的良好衔接。从用途限制角度看,该镇的农业区具有非排斥性特征,即允许一定的非农用途,包含独户住宅、农业生产、居住预留、墓地、经济林、养老院、动物收容所、景观园林、学校、狩猎或捕鱼场、酒庄,以及上述用途的必要附属用途。另外,经镇分区听证委员会批准,也可用于附属农场住宅、机场、农业综合企业、旅馆、露营地、营利性花卉苗圃、营利性动物医院、营利性新能源设施、农贸市场、高尔夫球场等。除允许用途和经批准的可利用用途外,约克镇分区条例还对农业区内的建筑数量、建筑密度、建筑红线和建筑高度等作了规定。

县域各镇的分区条例有所不同。相比约克镇,皮奇- 博特姆镇(Peach-Bottom Township)还增加了最小农地规模、住宅数量控制、分割限制和发展权转移规则等要求,如规定农场用途的最小地块规模为20 hm2。最大允许的住宅单元数量采用浮动比例法,即随着地块规模增大,住宅单元数量的增长幅度逐渐降低,两者之间具体的对应关系为:0~2.8 hm2,1 个;2.8~12.1 hm2,2 个;12.1~32.4 hm2,3 个;32.4~52.6 hm2,4 个……335.9 hm2 以上,19 个。新住宅必须建于宜农性低的土地上,从而最大程度减少对农业生产的干扰。

表1 约克镇分区及其说明

资料来源:参考文献[11]


图4 约克镇分区图

资料来源:参考文献[12]



3.3 行动计划

3.3.1 农业安全区计划

农业安全区(ASA: Agricultural Security Areas)的划定是保护农地不被非农用途占用的重要手段。一个地方的农业安全区由多个农业安全区单元组成。农业安全区单元由用于农业种植或牲畜养殖的一块或多块农地构成, 每一块农地最小规模为4 hm2 或者农地的农业年产出不低于2 000 美元。每个农业安全区单元总规模不少于100 hm2,其所有者可以是一个或多个。农地可以随时组成农业安全区单元,申请加入农业安全区,但需达到农业安全区单元规模要求。农业安全区单元的设立由土地所有者递交申请而发起。地方主管部门收到申请后成立农业安全区顾问委员会,由3 名农民、1 名本地市民和1 名政府管理机构人员组成。该委员会审查申请,并与地方规划委员会一同就农业安全区单元的设立、修改或终止向主管部门提供意见报告,地方主管部门决定采纳与否和划定农业安全区边界。一个农业安全区单元设立后, 必须每七年进行一次审查。截至2019 年,宾夕法尼亚州共设立了1 006 个农业安全区单元,涉及全州67 个县中的65 个,总规模约16 000 km2, 占总农场面积的56%。其中,约克县设立了35 个农业安全区单元,规模约1 000 km2,超过总农场面积的80%,显著高于全州平均值[13]。虽然农业安全区的设立并没有完全阻止农地被开发,但它对地方政府不合理限制农业安全区内的农业经营和农业结构起到了约束作用;同时保护了农业经营者,使其免受正常经营下被投诉妨害公共利益的烦扰(如受到农业机械运转的噪声影响);也一定程度限制了政府征用农业安全区内农地建设学校、公路、公园或其他项目;更阻止了危险废物处理或在农地上建设储存设施。另外,加入农业安全区是土地加入约克县保护地役权计划的前提条件。


3.3.2 保护地役权计划

保护地役权源于私人土地上公共利益的保护需求[5]。农民出售农地的保护地役权给政府或土地信托机构,获得补偿的同时失去了将农地转为非农地的权利,但土地仍为私人财产,其他权利不变。保护地役权计划旨在尽量扩充农业地役权购买基金,通过保护富有生产力的农业空间来保障农业经济。截至2019 年,约克县加入保护地役权计划的农场有284 个,面积174 km2,购买价总计0.79 亿美元[13]。购买保护地役权需要大量资金,因资金限制,并非所有符合条件的农地都能被约克县农地保护委员会纳入计划。各地依据州、县认可的农地分等体系,考虑土壤质量、农业产量、面临开发压力和申请人生产管理能力等因素对申请保护地役权的农地进行等级评定,并依据等级评定结果顺序排列入选保护地役权计划的候补清单。农业保护地役权兑现了部分农地的价值,通过购买计划的实施,使那些真正想长期从事农业生产的农场主获得融资和长期保有土地所有权的资格[14]。另外,宾夕法尼亚州2019 年增设规定,加入农业保护地役权的农地在交易中享有税收豁免。


3.3.3 绿色清洁计划

绿色清洁计划由约克县评估办公室管理,允许土地所有者就其所有的农地、农业储备用地或林地申请税收优惠评估,进入该计划的土地按其用途而非一般市场价值纳税。享受税收优惠的同时,土地所有者要签立契约,严格限制土地开发,保证其土地继续作为农田、林业或开放空间用途,若违反了契约,将受到处罚。截至2019年,约克县加入绿色清洁计划的土地有10 152 块,面积139 751.7 hm2,其中农地114 582.7 hm2,农业储备用地1 083.3 hm2,林地24 085.7 hm2[13]。加入该计划并获得税收优惠是广大农场主的理性选择,因此加入该计划的农地占比超过90%。同时,农地在契约的作用下得以继续农用,促进了农业空间的长期保护。


3.3.4 其他行动计划

为提升农地保护意识,鼓励农地保护中的社会参与,宾夕法尼亚州实施了百年农地计划和土地信托补助计划。宾夕法尼亚州分别于1948 年、2004 年启动百年农地计划和二百年农地计划。2019 年,该州为连续经营100 年或200年的14 家农场颁发了荣誉证书,以表彰其在农地保护和继承上的贡献。此外,为了支持非营利的土地信托机构保护农地,该州于2006 年实施了土地信托报销补助计划(Land Trust Reimbursement Grant Program),授权州农地保护委员会从农业保护地役权购买基金中每年分配最高20 万美元的资金,用于补助土地信托机构在农业保护地役权收购中产生的评估、法律服务、产权调查、文档整理、保险、测量等支出。截至2019 年,全州共向14 家土地信托机构支付了约234 万美元,用于补助其在14 600 hm2农地保护中的支出[13]。

另外,宾夕法尼亚州成立了农地保护资源中心(Preserved Farms Resource Center)和农场链接组织(Farm Link),为农业空间保护提供信息和技术服务。农地保护资源中心的任务是保障农民尤其是后代农民有能力经营好农地。通过提供农业系列法规、农场规划指南、农场转入和继承手册、借贷指南,以及邀请专业机构和人员参与,指导农民进行农业经营规划、农地交易和继承。中心农场链接组织于1994 年成立,致力于为年轻一代创造农业经营条件,促进农业从业人员有效的代际过渡,具体任务包括鼓励和帮助农场主制定农场过渡计划,开设培训班以帮助新农民获取耕作知识和资源,以及提供产业规划、法律、租赁、财务、专业组织等资源和一站式服务。


4 结语

美国约克县农业空间保护规划与管控涵盖了法规、综合规划、分区和行动计划,与我国正在开展的国土空间规划和管制在“多规合一”理念、边界管控思维、分区分类用途管制方式及农业空间特殊保护上不乏相似之处。同时,该规划具有自身特点和优势。首先,其将法规体系和运行体系融合在一起,构建形成的农业空间保护规划与管控体系具有系统性。法规是基础,综合规划是宏观指导,分区和行动计划是具体落实,且相互之间联系紧密,多项法规为综合规划、分区和行动计划提供了依据和支持,分区服从于综合规划,行动计划也服务于综合规划。尤其是行动计划有了法规支撑易于落地,在实施过程中亦伴有完备的程序、经济的激励、多方的参与和专业的协助。在保护地役权计划和绿色清洁计划中,农民接受保护地役权补偿和税收优惠,获得了农业空间保护的动力和约束,经济激励机制促进了农业空间保护向主动型转变。其次,约克县农业空间保护还得益于多方的参与:农地保护资源中心和中心农场链接组织提供了充分的专业协助;非营利性土地信托机构成为保护主体之一,通过购买或接受捐赠取得保护地役权,参与农地保护全过程,在防止农地流失上发挥着重要作用。另外,为增强农业空间管控的可操作性,约克县设置了住宅建设数量和占用非优质农地等刚性要求,同时通过发展权转移等方式增加了管控弹性。经过长期实践,约克县农业空间保护规划与管控体系为区域农业空间保护提供了支撑,有效遏制了农地减少的趋势,形成了保护主体间良性互动、农业空间长效保护的态势。



国家自然科学基金(41961032)、国家留学基金委(201908360193)资助




(本文编辑:高淑敏)


参考文献:

[1] 陈茵茵, 黄伟. 美国的农地保护及其对我国耕地保护的借鉴意义[J]. 南京农业大学学报( 社会科学版), 2002, 2(2): 17-22.

[2] 贺晓英, 李世平. 美国农地保护方法及其借鉴[J]. 中国土地科学, 2009, 23(1): 76-80.

[3] 胡伟艳, 卢大伟, 赵志尚, 等. 美国农地多功能保护政策逻辑与启示[J]. 农村经济, 2015(12): 121-125.

[4] MORRI S ETTEPM . Conservation easements and the public good: preserving the environment on private lands[J]. Natural resources journal, 2001, 41(2): 373-426.

[5] 张晏. 国家公园内保护地役权的设立和实现——美国保护地役权制度的经验和借鉴[J]. 湖南师范大学社会科学学报, 2020, 49(3): 18-25.

[6] 吴卫星, 于乐平. 美国环境保护地役权制度探析[J]. 河海大学学报( 哲学社会科学版), 2015(3): 84-92.

[7] York County Planning Commission. York County growth management plan[R/OL]. (2017-12-20)[2020-10-21]. https://www.ycpc.org/DocumentCenter/View/288.

[8] York County Planning Commission. York County agricultural land protection plan[R/OL]. (2008-12-10)[2020-10-21]. https://www.ycpc.org/DocumentCenter/View/344.

[9] York Township, Pennsylvania. York Township comprehensive plan[R/OL]. (2014-05)[2020-11-10]. http://www.yorktownship.com/wpcontent/uploads.

[10] York County Planning Commission. Protecting York County’ s rural environment[R/OL]. (2009-06)[2020-10-21]. https://www.ycpc.org/DocumentCenter/View/311.

[11] York Township, Pennsylvania. York Township zoning ordinance[R/OL]. (2017-05-09)[2020-11-10]. http://www.yorktownship.com/wpcontent/uploads.

[12] York Township, Pennsylvania. Zoning map of York Township[R/OL]. (2020-05-12)[2020-11-10]. http://www.yorktownship.com/wp-content/uploads.

[13] Pennsylvania Department of Agriculture. Bureau of Farmland Preservation 2019 annual report[R/OL]. (2020-05)[2020-11-10]. https://www.agriculture.pa.gov/Plants_Land_Water/farmland/Documents.

[14] 张迪, 颜国强. 美国农业保护地役权购买计划概述及对我国的借鉴[J]. 国土资源情报,2004(8): 7-12.



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