主持人： 赵思嘉，博士，同济大学讲师；美国加州大学伯克利分校，访问学者；法国巴黎国立瓦尔德塞纳建筑学院，访问研究员
本文以旧金山为案例城市，分析探讨其城市公共艺术的规划和管理体系。首先介绍美国联邦部门和州政府出台公共艺术相关政策的宏观背景，进而对旧金山城市公共艺术品的百分比政策、区域规划以及权责部门的管理方式展开分析。希望对我国目前正呼之欲出的大中城市的公共艺术规划及政策制定与城市公共艺术管理模式的建构提供一些启示。——栏目主持人
美国自20世纪五六十年代起，在视觉文化和后现代艺术的冲击之下，城市公共艺术蓬勃发展。为了规范公共艺术的有序置入并确保艺术作品的品质，一系列相关的规划和管理政策从联邦到地方陆续确立，走在世界前列。而在众多城市中，旧金山作为美国西海岸的国际都市，因其起伏的城市地貌、滨水景观，以及城区鳞次栉比的公共艺术作品而享誉世界。旧金山早在1969年就开始推行公共艺术品的百分比政策，是美国最早的践行城市之一；1985 年确立了城市公共艺术的区域规划；而其公共艺术管理机构已有80多年的艺术项目管理经验。鉴于旧金山城市公共艺术政策深入而完善，景观效果卓著，笔者将其作为城市案例，探究其在城市公共艺术规划和管理方面的具体政策、管理方式和项目执行经验。
1 从联邦部门到地方政府的公共艺术扶植政策
旧金山市的公共艺术规划和管理政策建立在美国联邦政府和州政府相关政策的基础之上，在不同联邦部门以及州对所属县市的公共艺术政策的框架性约束下，旧金山市形成并逐步完善了其公共艺术规划和管理政策。此外，国家艺术委员会作为美国艺术领域的核心机构，在理论指导、资金扶植等方面，对美国城市公共艺术项目设置起到了推动作用。
美国政府开始扶植公共艺术的做法最早可追溯到1930年代罗斯福执政时期——因经济大萧条带来的艺术市场低迷导致大量艺术家失业，政府亟待出台一系列举措以重振经济。于是1934—1943年，联邦政府陆续出台了四个艺术扶植项目，如公共艺术工程项目（Public Works of Art Project）、财政部救济艺术项目（Treasury Relief Art Project）等，由政府出资雇佣艺术家为联邦政府进行艺术创作或参与艺术教育。这些计划不但挽救了大量的失业艺术家，催生了艺术史上重要的“新政艺术”（New Deal Art），产生了10万余件艺术作品，也为联邦建筑的公共空间置入了大量的雕塑、壁画等公共艺术作品，如旧金山柯伊特塔（Coit Tower）内部的壁画就是这一时期的杰作（图1）。
图1 旧金山柯伊特塔内部壁画
资料来源：参考文献[1]
1963年负责美国联邦建筑设计和建造的总务部（General Service Administration）推出了针对联邦建筑的艺术品百分比条例《总务部建筑艺术计划》（GSA’s Art-in-Architecture Program），要求在新建的联邦建筑和大型改造项目中把建筑成本预算的0.5%用于公共艺术项目；同时总务部还设置了艺术家储备库（National Artists Registry），从中挑选经过认证的艺术家参与艺术项目。从成立至今，总务部组织、设计、推出了一千余件置于联邦大楼内外的大型雕塑、壁画、装置艺术作品，也带动联邦多个部门相继推出了公共艺术政策[2]。
1977 年交通部（Department of Transportation）颁布了一项政策，要求在四类交通枢纽（包括机场、铁路、地铁、海运枢纽）中设置公共艺术品，项目方可向交通部申请联邦专项资金[3]。同年，旧金山国际机场受益于此政策设立了旧金山机场艺术项目（SFO’s Art Program），陆续为三个航站楼设计和购买了60多件公共艺术作品。1991年《联合运输效率法》（Intermodal Surface Transportation Efficiency Act）颁布，要求各州和地方政府在新建道路项目中，将联邦资金的10% 用于交通品质提升，如增加公共艺术节点、保护沿途历史建筑，或增设自行车专用道等项目，于是众多公共艺术作品得以设置在新建道路周边[4]。旧金山从内河码头延伸至金门大桥的“艺术带”项目（Art Ribbon）就是依托《联合运输效率法》实现的，绵延两英里的玻璃条带配合内藏灯光，成为旧金山滨海散步道上重要的公共艺术（图2）。此外，国家公园管理局（National Park Service）也设置了公共艺术管理部门，投入艺术资金以支持国家公园内的公共艺术项目。
图2 旧金山“艺术带”项目
资料来源：参考文献[5]
1959年费城第一个把艺术品百分比条例纳入市政规划并付诸实施，从而带动美国各州、市逐步建立起公共艺术的百分比政策。州政府的艺术政策主要针对州属建筑，部分州用框架指导辖区内县市的艺术品相关条例。但加州政府在该层面的规定比较开放，仅在《加州法案》（California Code）中建议州政府在州属建筑项目中参照其他州1% 艺术项目的资金安排设置公共艺术，对各县市并无强制性规定[6]。
1964年美国国家艺术委员会（National Council on the Arts）成立，成为政府扶植艺术的最主要责任机构。其下设国家艺术基金会（National Endowment for the Arts），旨在资助使艺术融入生活的项目、艺术教育和艺术科研项目，为公共艺术品的城市置入项目和研究提供了资金支持。如1978年基金会举办的“宜居城市”项目（The Livable Cities）专门资助城市的建筑更新、规划、公共艺术品设置和相关研究，资助额度达160万美元。该基金会2018 年财报显示，从成立至2017年末，基金会共出资50多亿美元[7]，大量城市公共艺术置入项目借此资金得以落成。1996年，美国艺术协会（Americans for the Arts）作为一个连接地方政府和艺术家的非营利组织成立，也为各城市公共艺术的设置提供了艺术资源、研究和资金的支持，且构建了覆盖整个美国国土的详细的公共艺术项目网络资源库。
2 旧金山艺术品百分比条例、艺术区域规划及艺术项目规划审批
在国家部门、州公共艺术相关政策的框架内，旧金山市构建了市政的公共艺术政策。以旧金山规划局为主导研究并制定了相关的规划条例，根据城市区域性质制定了公共艺术的区域规划，把艺术品百分比政策落实到具体城市分区内，并在后续的公共艺术设置项目中承担着规划审批的监督职责。
2.1 旧金山艺术品百分比条例
旧金山公共艺术政策的主要载体为艺术品百分比条例，且从公有用地到私有用地逐步推行。早在1969年旧金山市就颁布了《艺术丰富条例》（Art Enrichment Ordinance），规定在新建的市政公共建筑、交通枢纽、公园绿地项目中，把项目造价的2% 用于公共艺术品的设置，从此大大提升了市政、文化、教育等公有建筑及附属空间的艺术氛围。1985年旧金山中心城区城市规划（The 1985 Downtown Plan）中规定：在市中心分区内（Downtown C-3区域）所有新建办公建筑的开发项目，都需要按照每平方英尺（约合0.09 m2）2美元的额度向公园专项基金（Downtown Park Special Fund）缴款，这些资金用于资助中心城区的公园、绿地、广场的设计维护以及公共艺术和临时展演活动。1985—2010年的25年间，公园专项基金从27个新建办公建筑项目处共筹款1 099.59万美元，用于中心城区公共开放空间的建设和改造，为滨海景观带、联合广场等重要城市节点的公共艺术品设置、景观提升等项目提供了资金[8]。
在针对公有建筑的《艺术丰富条例》推行了16年之后，针对私有建筑项目的艺术品百分比政策诞生。旧金山1985中心城区城市规划中提出了“1%艺术项目”（1% Art Program）并将其纳入规划标准第429条（Planning Code-Section 429）。项目要求市中心分区的所有新建以及扩建面积大于25 000平方英尺（约合2 322 m2）的建筑项目，需提取建造费用的1% 用于公共艺术品设置。为了明确政策的细节，1986年又发布“公共艺术要求”（Public Artworks Requirement），明确规定了城市公共艺术项目的定义、目标、要求、资金使用途径，以及开发商、建筑师、艺术家之间的协作关系。规划标准同时要求位于市中心分区的非住宅类建设项目必须在项目用地内为城市提供部分“私有产权的城市开放空间”①，如庭院、绿地、广场等，从而为市中心的商务人士、居民和游客提供足够的城市休憩空间，也作为1%公共艺术的承载空间[9]。
1985—2015年，共计37个“私有产权的城市开放空间”在中心城区落成（表1,图3），其中60%包含公共艺术（图4）。在“私有产权的城市开放空间”设置公共艺术需要尽可能遵循“公共共享”的原则，满足以下要求[12] ：艺术品需设置于私有产权的城市开放空间内；需在公共步道或公共开放空间内清晰可视；如果与公有产权建筑相临，经该机构批准可设置在其用地内；如果建筑物是酒店，则艺术品可设置于酒店大堂内。
表1 中心城区“私有产权的城市开放空间”和1% 公共艺术作品数量统计表（单位：个）
资料来源：作者改绘自参考文献[11]
图3 中心城区“私有产权的城市开放空间”和1%公共艺术分布图
资料来源：作者改绘自参考文献[10]
图4 旧金山内河码头商务中心“私有产权的城市开放空间”和1%公共艺术作品
资料来源：作者拍摄
然而随着百分比政策的推行和城市公共艺术品的增多，新问题也相继出现，如：有些造价不高的新建建筑出资1% 尚不能支持一个完整的公共艺术项目；一些并不需要公共艺术品置入的空间也在政策压力之下被强制置入公共艺术品；1% 艺术资金在艺术品置入后尚有盈余。针对这些问题，2012年市政通过引入“城市公共艺术信托资金”（City’s Public Art Trust）的方式加以平衡，即开发商可把1%的艺术资金灵活地用于公共艺术项目或者存入艺术信托资金，信托资金由市政下辖艺术委员会负责使用和管理，用于支持城市非营利性艺术展演项目、露天音乐会以及现有城市公共艺术的修复，具体要求如下。
（1）住宅建设项目：项目负责方可选择支付公共艺术基金或设置艺术品，亦或设置艺术品与缴纳基金相结合，从而满足总额度为1%项目造价的要求。
（2）非住宅建设项目：需结合其“私有产权的城市开放空间”的具体面积计算。如果规定的“私有产权的城市开放空间”面积小于1 500平方英尺（约合139 m2），项目方可以选择支付基金或者设置艺术品，亦或二者结合达到1% 额度。如果规定的“私有产权的城市开放空间”面积为1 500~3 000 平方英尺（约合139~278 m2），则其必须在场地内设置公共艺术品，艺术作品的价值经过评估应不低于50万美元。项目方需要支付艺术品基础的50万美元，高于这个数额的余款可由项目方自主选择缴纳公共艺术基金、支付作品全额或二者结合以满足额度。如果规定的“私有产权的城市开放空间”面积大于3 000平方英尺（约合278 m2），必须在场地内设置公共艺术品，艺术作品的价值经过评估应不低于75万美元。
项目方需要支付艺术品基础的75万美元，高于这个数额的余款可由项目方自主选择缴纳公共艺术基金、支付作品全额或二者结合以满足额度。
由此一来，开发商可根据不同建筑类型、建筑规模、场地大小等灵活选择操作模式，既保证了城市大型开发项目中公共艺术品置入的强制性，又给予住宅项目和小型开发项目更多可操作性。艺术资金的使用更为灵活，资助的城市艺术形式更加多元。
2.2 区域规划政策
1985年的“1%艺术项目”仅面向市中心分区，即以城市主要斜向轴线市场街（Market Street）向南北辐射的周边商业和办公区域。在政策推行了20多年后，城市格局、业态都发生了改变，人们对艺术品的需求日益高涨，旧有的分区逐渐无法满足城市的变化。1989年旧金山地震之后，平行于内河码头的高速路被迫拆除，中心城区与滨海区域的联系逐渐增强，城市滨水景观带的建设客观上也要求东部滨海区域如渔人码头、内河码头等节点的艺术水准加以提升。此外，2010年城市业态分析报告也显示，25年来旧金山中心城区的办公、酒店和零售业正逐年扩张，超出1985年规划的市中心区域界限并向南部蔓延（图5）。从区域就业数量的分布来看，市中心区作为传统的金融区，其就业的优势地位日趋削弱，传统办公、生产领域就业数量大幅缩减，而分布在市场街东南部的以文化、教育等产业为主导的就业率正大幅上升，且市场街南部就业增长总量与金融区工作缩减量几乎持平[13]（图6）。就业量的迁移带动城市的活力区域向南部和东部沿海蔓延。
鉴于这些转变，2012年5月规划局对1985 版“1% 艺术项目”区域进行了调整，将执行公共艺术项目的街区向南北加以延伸，扩展至北部滨海和市场街以南的大部分城区。规定如下（图7）。
图5 1985—2009年中心城区商业发展分布图
资料来源：作者改绘自参考文献[8]
图6 1987—2008年中心城区业态与就业量变化图
资料来源：作者改绘自参考文献[8]
图7 2012 版旧金山1% 公共艺术区域规划图
资料来源：作者改绘自参考文献[12]
（1）中心城区C-3区域的所有新建和扩建面积大于25 000平方英尺的项目都需要执行“1%艺术项目”政策，且从该区域红线向外辐射半英里的用地范围内都需要执行。
（2）把位于中心居住区、市场街南部混合功能区、东部混合功能区、社区商业C-2 区域地块内的非住宅建筑项目纳入“1%艺术项目”范畴。其规定等同于C-3区域非住宅项目的要求，并且规定应用于区块红线辐射半英里的用地范围。
此次规划调整把“1% 艺术项目”政策的要求从中心城区扩展至更广的范围，从核心商业区蔓延至社区商业区和部分混合功能区域。加之城市大量公有产权用地内涉及《艺术丰富条例》2%艺术基金的支持，城市的主要商业办公、文化、观光性质街区都被艺术政策覆盖，确保了城市公共艺术的资金支持。
2.3 公共艺术项目的规划审批
除了政策制定，旧金山规划局还负责公共艺术项目的规划审批。公共艺术项目在初始设计阶段需要向规划局提交艺术概念，规划局将根据该项目基地的建筑要求、场地状况、景观轴线、周边道路状况、疏散要求、风向、日照等审核申报材料，对公共艺术作品作出“环境测评报”（environmental impact report）。随着艺术概念的发展和设计的深入，设计团队需要向城市规划局提交作品的方案稿，经规划局复议，确定作品的具体位置和作品种类。一旦获得批复，作品的位置和种类将不能发生变更，否则需要重新向规划局申报（但是如果只是材料和细节发生变化，只需得到规划局该区域负责人的同意即可）。在项目施工阶段，项目申请方需要向规划局区域负责人提交项目证明，包括艺术概念的内容、是否安装在指定场地上，并保证在未来12 个月内完成作品安装（表2）。
表2 旧金山公共艺术项目规划流程
资料来源：作者绘制
此外，艺术项目申请人还需要提交指定材料至建筑物监察局（Bureau of Building Inspection），由该部门核算建筑建造费用，规划局区域负责人依此审核建筑项目是否有1%比例的项目资金用于艺术品计划之中。
3 旧金山市政艺术委员会的艺术项目管理
旧金山规划局负责公共艺术项目的规划评估，而公共艺术项目的委托和招标、设计水准的审批、艺术品的后期管理和维护则由旧金山艺术委员会（San Francisco Art Commission）负责。
3.1 艺术委员会的权责范围
1932 年通过的《旧金山宪章》（1932 San Francisco Charter）宣告了旧金山艺术委员会的成立，其成员由市长直接任命，并受旧金山文化部监督。委员会的主要职责是支持城市艺术和艺术教育项目，招募和筛选艺术家，审批管理和维护城市公共艺术的设计，主要负责的公共艺术项目分为三类[14]。
（1）设置在公有用地内的市政艺
术收藏，包括受到《艺术丰富条例》政策激励设置的市政公共艺术以及城市采购、捐赠、历史遗留的艺术品。现有藏品有4 000余件，价值约9 000万美元（分布见图8），其设置、管理和后期维护由艺术委员会全权负责。
（2）设置在“私有产权的城市开放空间”内，即“1%艺术项目”的公共艺术作品。城市艺术委员会负责这些作品的设计审批，而后期维护则由开发商和私人业主负责，作品不被纳入市政艺术收藏。
（3）由市政全部或部分出资的永久性艺术项目或临时性艺术展演项目，需得到艺术委员会的审批。
由此可见，艺术委员会负责审批城市中绝大部分公共艺术品的设计（设置在私有用地内，并且不受市政资金支持的艺术项目无需审批），且负责被列入市政艺术收藏的艺术品的管理和维护工作。
图8 旧金山市政艺术收藏分布图
资料来源：作者改绘自参考文献[15]
3.2 公共艺术项目的设计审批
公共艺术项目在获得规划部门的审批之后，便进入艺术委员会的设计审批阶段。市政艺术委员会下辖的视觉艺术委员会（Visual Arts Committee）专门负责公共艺术项目的具体执行。每个项目都分三个阶段（概念提出、设计方案、施工文件）向视觉艺术委员会提交审核材料。视觉艺术委员会会严格把控项目的招标、艺术家的甄选、项目预算、设计图纸等环节，并通过公开讨论会议汇总各方意见。市民、艺术家、相关责任方可自由旁听并提出各自意见（图9）。视觉艺术委员会的意见会提交艺术委员会总会。总会每月第一周的周一在旧金山市政厅召开公开会议，听取各方意见，形成最终决议，获得批复的艺术项目才可以推进至下一个阶段（图10）。
图9 视觉艺术委员会的项目讨论会议
资料来源：作者拍摄
图10 市政艺术委员会的项目决议会议
资料来源：作者拍摄
图11 StreetSmARTS项目资助完成的城市墙绘艺术作品
资料来源：作者拍摄
甄选艺术作品和艺术家是艺术委员会最重要的工作内容，委员会通过与“旧金山艺术商联合会”（SFADA: San Francisco Art Dealers Association）的深入合作，使其成为连接政府和艺术家的桥梁。委员会每年两次甄选公共艺术供应商和艺术家作品来建构“艺术品储备库”（bi-annual pre-qualified pool）和艺术家库（prequalified artist pool），以方便公共艺术项目方挑选艺术家或艺术作品。由于艺术项目的规模不同，艺术方案征集的标准也不同：项目造价在1万美元内的艺术项目，可直接通过艺术品购买的方式设置；造价在10万美元以内的项目，采用非正式投标的方式，项目方需在储备库中根据项目预算选择投标单位或艺术家，从三家艺术品供应商处征询投标方案。艺术作品遴选小组成员包括：项目机构代表1名、艺术委员会代表1名、艺术专业人士不超过2名、社区代表1名。最后，造价超过10万美元的项目需要公开征集，并发布征集书，内容包括项目目标、时间节点、申请程序、申请资格、甄选流程、标准、造价。而项目遴选小组成员要求包括：项目机构代表1名、艺术委员会代表1名、有知名度的艺术专业人士3名（如可能其中1名可来自项目所在社区）、社区代表1名（也可作为艺术专业人士）、艺术作品设计团队代表。
对于没有百分比资金支持的艺术项目，如社区订购项目、临时性艺术作品展演等，可以申请艺术委员会的艺术项目基金以获得财政支持。一旦获得资金支持，无论其作品在公有用地内还是私有用地内，都需要接受市政艺术委员会的各阶段审批。
3.3 独立艺术项目外包
市政艺术委员会还通过成立独立项目机构的方式，把部分工作抽离并外包给专属机构进行运作，从而使工作更加专业、细化和深入，也节省了艺术委员会的一部分精力。
2010年在旧金山艺术委员会的支持下，ArtCare 作为一个独立的非营利组织成立，并与艺术委员会建立了长久的合作伙伴关系。艺术委员会将旧金山4 000余件市政艺术收藏的修复和保养工作打包委托给该机构完成。由其负责招募艺术家和施工公司进行公共艺术的修复工作，其运营资金部分来自公共艺术基金，部分来自该组织接受的社会捐助。
针对城市涂鸦的滋生，艺术委员会联合旧金山公共工程部（San Francisco Public Works）成立了StreetSmARTS 组织。该组织招募成熟的墙绘艺术家，为被涂鸦侵蚀的私有建筑墙面设计并绘制生动的墙绘艺术作品。根据旧金山《城市涂鸦条例》（The City’s Graffiti Ordinance）规定，私人业主需要在30天内清除涂鸦，否则将缴纳罚金[16]。
私人业主可以选择参与StreetSmARTS项目，缴纳1 500美元的费用，由项目组补贴剩余费用（每幅墙绘造价约6 500美元）。项目组汇总这些私有墙面，进而筛选、组织艺术家进行创作，其作品设计无需通过艺术委员会的审批（图11）。
对于一些重大的公共艺术项目，艺术委员会会成立专门的项目组，对其进行统一的艺术品设置规划和集中审批。如旧金山机场艺术项目从1977年延续至今，其公共艺术资金来自联邦交通部的建筑艺术资金，以及后续国际航站楼加建、原有航站楼改造所涉及的《艺术丰富条例》而产生的2% 艺术资金，为旧金山机场带来了包括壁画、雕塑和数字投影等不同媒介的大量公共艺术作品。再如目前正在进行的金银岛公共艺术规划项目，来自金银岛开发的1%项目资金就达到5 000万美元。该项目从2017年6月获批以来，项目组将持续20 年负责金银岛的公共艺术规划和艺术品招标采购工作。
4 总结
通过上述介绍和分析，可以总结出旧金山公共艺术规划和管理体系中的几点优势。
（1）从联邦到市政层级的公共艺术品百分比政策：联邦建筑0.5%、州属建筑（建议）1%、市公有用地2%、部分城区私有开发用地1%，这些比例要求为公共艺术的城市融入提供了资金支持，其强制性也在客观上保证了城市中公共艺术品的数量。
（2）“1%艺术项目”对应明确的规划分区，且与时俱进地调整。
（3）“1%艺术项目”资金用途与“私有产权的城市开放空间”尺度对应，加之公共艺术信托基金的引入，确保了中、大型项目内的公共艺术置入的必须性，以及小型项目和零散艺术资金的灵活运用。
（4）艺术项目审批阶段的规划局环境审批和艺术委员会设计审批，分别把控了公共艺术品对城市环境的影响以及艺术品的设计水准，保证了公共艺术品的总体质量。
（5）艺术品的后期维护工作权责清晰，市政艺术收藏由艺术委员会委托专项机构完成，1%艺术项目的作品由开发商或业主负责后期维护。
经过多年规划管理经验的积累，旧金山的公共艺术政策日趋完善，规划分区逐步扩大，项目管理明确，评审公开，有效推动了城市景观艺术品质的提升。希望通过对其规划政策和管理方式的梳理，为我国未来相关政策的确立提供一个参考性案例；同时希望我国的百分比公共艺术政策早日健全，公共艺术的城市置入能早日纳入规划体系并得到权责部门的系统化管理和监督。
注释
① 私有产权的城市开放空间（POPOS）配置的量化指标为：市中心分区每50平方英尺（约合4.65 m2）的建筑面积需提供1平方英尺（约合0.09 m2）的POPOS；市中心零售业分区为每100平方英尺（约合9.29 m2）的建筑面积配置1 平方英尺POPOS。此后规划法案又把市中心住宅分区和东部混合街区的非住宅项目纳入POPOS的要求范围。
国家留学基金委国家公派访问学者项目（201706265012）
参考文献
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（本文编辑：秦奕）