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  • 威廉· 怀特论“奖励式分区规划”

在城市发展问题上,发达国家的城市政府依靠市场力量多一些,只要不引起社会动荡,让开发商和银行去折腾,一家倒闭了,再来一家。我们依靠规划手段多一些,希望我们的城市避免重蹈发达国家城市发展的覆辙。更多地使用规划手段来控制城市发展的确是中国城市发展之路相对于发达国家的比较优势。但是,发达国家城市依靠市场力量多一些并不是说它们完全没有规划控制。一般来讲,发达国家的城市规划控制相当严格,有时甚至可以说是刻板;发达国家的地方政府很会利用规划来调动私人资本,用公共资源做交易,解决它们面临的社会问题。

刚刚为上海译文出版社翻译完成的怀特的《城市:重新发现市中心》(1988),加上我翻译的怀特的另一本书,《小城市空间的社会生活》(上海译文出版社,2016),集中讨论了美国地方政府在规划和管理城市空间问题上的经验教训。在翻译过程中我就在想,我们不能忽略了发达国家地方政府在使用规划手段管理城市空间时所留下的经验教训,只有了解了这些经验教训,才能对我们的比较优势做出更加全面的理论阐述。

在《城市:重新发现市中心》的第十六章中,怀特详细回顾了“奖励式分区规划”的兴起和衰落,特别介绍了纽约采用奖励建筑面积、提高容积率、减少建筑密度换取各种各样开放空间所付出的不可逆转的惨痛代价。实际上,怀特既讨论了分区规划本身的问题,还讨论了分区规划的管理问题。关于提高容积率的问题,怀特认为,“奖励式分区规划的更大成本是损失掉的阳光和光照。这是一种很少计算进去的损失……容积率15 这个数字并不神秘,可是,对阳光而言,容积率15 似乎是一个临界值。建起40 ~ 50 层的大楼,大楼超出了容积率15 而达到18 或超出18,它投下的阴影会变得很大,可以肯定,一旦我们放弃旧的建筑高度和退红要求,阴暗便会产生。正如我在有关阳光和光线的一章中会谈到的那样,公众丧失的不仅仅是直接阳光,他们还丧失了二次光线。”

“拿到分区规划奖励而建设的公用设施补偿了阳光和光线吗?这种环境元素的丧失很难定量和计算其价值,但是,我们所看到的事实表明补偿是不公平的。从理论上讲,真有一种公平的补偿吗?一种特定的舒适不能弥补极端巨大建筑所带来的负面影响。这些负面影响和这种舒适相互独立。无论一个中庭多么宜人,中庭本身也不能减少有大楼产生的下沉气流。中庭也不能减少投射到它上面的阴影。分区规划奖励让产生阴影成为可能,所以,分区规划奖励可能对更多的人造成伤害,而让相对较少的人获得好处。补偿概念其实是一种倾斜概念,好像抢了彼特去付保罗一样,但不承认这是打劫。”

怀特详细分析了开发商可以得到分区规划奖励各种公共空间。他的结论是,奖励式分区规划的“另一个代价是大街的繁荣。让行人避开拥挤的人行道,规划师以此为由一直都在把行人引向内部空间,离开人行道,那种内部空间本来是公共性质的,但是,它并不是彻底公共的。这种内部空间是一种反常的城市设计,好在大部分情况下,这种内部空间运行不起来。如果内部空间真的都运行起来,城市就更遭殃了。”

如果读者有兴趣,可以看看怀特对分区规划本身所做的一些具体分析。

横穿地块的通行区:这些都是规划师的空间。规划师设想,通过横穿建筑物的空间,减少行人在人行道上的拥挤。

我考察了这类空间并发现,大部分使用这种通行区的人是去那个建筑的人。很少有人使用这样的通道以避开大街走捷径。横穿地块的网络:为了推进这类通道的网络,规划师提出,在那些横穿两条大街很频繁的地方,开发商应该提供一个贯穿地块的通道,在可能的情况下,与大街对面的某一条通道连接起来。问题在于建设它们的代价,政府不应该为此支付财政资金,完全应该要求开发商在他们覆盖整个地块的建筑里提供横穿地块的通道。拱廊式人行道:拱廊式人行道在城市设计文献中档次很高,所以受到奖励式分区规划的推崇。欧洲提供了不少成功的样板,例如,巴黎的里沃利路,那里的拱廊覆盖了建筑之间的整个步行道。纽约奖励的人行道具有不同的形式,它是一种与正常人行道并行的附加带,不过,它缩进建筑或用悬臂屋顶覆盖起来。有了拱廊式人行道,整个行人空间翻了一

番,而那些拱廊可以给行人挡住雨雪。但是,拱廊式人行道效果并不好。人是很顽固的。即使人行道不断在拓宽,人们依然走正常的人行道,而不去改变他们的路径。

廊道商场:纽约的大部分廊道商场都是破破烂烂的,把它们说成一种空间类型有失公允,暗淡阴冷的廊道商场不知

从哪里冒出来,也不知它们会走到哪里去。不过,还是让我们想想这种廊道商场的好处。如果把这种廊道商场与那些有商店的横穿地块的通道结合起来,的确会有吸引力。这些廊道商场是作为商业企业建立起来的。它们与大街息息相关,狭窄的步行通道,很强烈的场所感,一切都为了盈利。如果它们可以盈利,就让开发商去开发。但是,不应该给予补贴,不开发这类项目对城市更好些。通过给大街之外的零售业提供补贴,让纽约正在向不利于大街零售的方向倾斜。

有顶步行区:对于规划师来讲,最高形式的内部空间就是中庭、拱廊商街、大厅,用分区规划的术语讲,就是有顶

的步行区。花旗银行的中庭就是一种重要类型。西格莱姆大楼推动了广场分区的形成,而花旗银行新增了一种内部空间类型。这种内部空间有天窗,数层商店和餐馆,很多可以坐的地方,很好地组织了娱乐活动。这样的地方甚至还有公共厕所!菲利普 • 莫里斯大厦里的惠特尼博物馆的雕塑花园,新的IBM 大厦的花园和画廊,都是这类有顶步行区的成功案例。

怀特认为,争论的焦点不是反对中庭或横穿地块的通道、有顶的人行道或廊道等。因为这些内部空间无论在哪里都会产生意义,只要市场告诉开发商这些内部空间可以赚钱,开发商就会开发建设它们。然而,我们应该把开发这类内部空间当成一种公共政策吗?无论出于何种考虑,这些空间都是内部化的公共空间,它们正在削弱真正的大街。规划肯定不应该鼓励削弱真正的大街。这个判断旨在反对奖励那些以削弱大街为共同特征的各种空间,这些空间的最终成功取决于从大街上拉走多少人。

怀特的意见是,撤销所有的分区规划奖励,把奖励用于广场和城市公园。在那些涉及基本公共利益的地方,不一定要有诱饵作为奖励,应该强制执行。

根据包括怀特研究在内的大量研究导致规划委员会在1982 年对纽约中城地区的分区规划做了大规模修订。这个修订过的分区规划所包含的具体要求就很多了。这个修订过的分区规划下调了中城地区建筑密度,把容积率从18 ~ 21.6降至15 ~ 18。当时,规划师希望开发商去曼哈顿西区(包括百老汇和中央公园),所以,那里的容积率仍然保持在一个比较高的水平上。大规模修订的分区规划减少了给广场和城市公园的奖励。给广场的奖励从3 降至1。给剧场区廊道的奖励,给特殊情况下的中庭的奖励,留有余地。规划委员对公用设施的要求严格了起来。不再是奖励,而是提出具体要求。

我在这里只是介绍了怀特对分区规划本身看法,实际上,他还讨论了规划管理部门如何与开发商博弈的问题。他把纽约在规划管理上摔的跟头娓娓道来,希望当时开始采用奖励式分区规划的城市要格外小心,防患于未来。


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