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德国规划法体系与《空间秩序法》简介

主持人: 周宜笑,清华大学建筑学院,博士研究生。zhouyx19@mails.tsinghua.edu.cn


为应对不同历史时期发展需求而出现的规划与建设法和专项规划法是德国规划法体系的重要构成。其中,《空间秩序法》(ROG: Raumordnungsgesetz)、《建设法典》(BauGB: Baugesetzbuch)和州建设规章分别对应规划与建设法中的空间秩序法、城市规划法和建设管理法,是管理综合发展议题的核心法律;专项规划法则内容众多,针对特定发展议题进行管理。在明晰规划授权、规划程序和规范管理内容的同时,通过立法层面的相互衔接,各类立法为联邦、州、地区和地方各层面的各类规划提供了重要基础。本文基于对德国空间研究机构相关人员的采访,详细梳理了德国规划法及其相关法的发展历程、立法权分配、核心法律的内容,重点关注联邦层面的《空间秩序法》,旨在为我国国土空间规划体系的立法构建提供参考。——栏目主持人



随着我国各级机构改革工作的逐步完成,有关国土空间规划立法的工作也进入实质性探讨阶段。2018年9月6日,《十三届全国人大常委会立法规划》将《国土空间开发保护法》列入“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”,将空间规划列入“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”①。在国土空间规划体系构建研究方面,规划历史较为悠久、体系较为成熟的德国是最值得关注的国家之一。目前的研究多关注德国的规划体系,针对其基础的立法体系的研究尚显不足[1-10]。本文基于国内外已有研究成果[11-16],通过走访德国空间研究与州规划学术机构(ARL: Akademie für Raumforschung und Landesplanung)下属的欧洲与国际空间发展部门(europäische und internationale Belange räumlicher Entwicklung),明确了德国规划法的相关概念;从德国规划法的演变过程入手,解释各类法案相继出台的根本缘由;通过对2006 年改革后立法权划分变化的介绍,展现德国地方自治、联邦与州竞争合作下,各类规划依法各司其职进行管理实施的基本逻辑,并对联邦《空间秩序法》的管理内容、授权主体等进行梳理;最后,对德国规划法体系的基本特征作出总结。


1 德国规划法体系

德国规划法分为“ 规划与建设法”(Planungs und Baurecht/Gesamtplanungsrecht)和“专项规划法”(Fachplanungsgesetzen)两大类。

其中,“规划与建设法”属于综合的、跨专项的规定,主要用来协调各类规划和建设;而“专项规划法”则针对特定议题,用于规范各专项领域中专项机构(Fachbehörden)的职能和责任。二者作为联邦、州、地区与地方各类规划的重要基础,为德国规划的依法实施提供了必要前提(图1)。


图1 德国规划体系与规划法体系

资料来源:作者绘制


“规划与建设法”由“空间秩序法”(Raumordnungsrecht)和“公共建设法”(Offentliche Baurecht)组成。其中“空间秩序法”以联邦《空间秩序法》和各州的空间秩序法为核心。不同于我国“国土空间规划”的概念,德国的“ 空间秩序”概念上更为狭义,仅对跨地方层面的空间议题进行引导,包含诸多规划与措施,其中联邦和州(及地区)的规划文本和图件称为“空间秩序规划”。“公共建设法”包含“城市规划”(Bauplanungsrecht/Stadtebaurecht) 和“ 建设管理法”(Bauordnungsrecht/Bauaufsichtrecht)[12],对应德国“ 城市规划” 与“ 建设管理”的双重内容,对地方规划自治的城市活动进行管理。因此,“公共建设法”更类似我国语境下“城乡规划法”的概念。其中,“城市规划法”并非具体的法律文件,而是指依据《德意志联邦共和国基本法》规定拥有“自治权”(Selbstverwaltungsrecht)的地方政府可依据联邦《建设法典》自行管理城市规划(包含城市更新、住房等诸多内容)事务,并对建设行为进行建设许可和规划审批;“建设管理法”以各州的建设规章(Landesbauordnung)为内容,属于州的立法范畴,作为行政协定②仅适用于本州。地方城市规划中的法定建设指导规划(Bauleitplanung,包括土地利用规划[Flächennutzungsplan]和建造规划[Bebauungsplan])需同时符合《建设法典》与州建设规章的要求。

“专项规划法”方面,由于德国的专项规划(Fachpla-nung)并不是一个针对特定法律结果的正式法律概念,相关内容没有统一划分方式,在此不详细展开。依据ARL 和德国相关法律网站的分类,专项规划主要包含城市发展与住房,农业与乡村,森林,景观与自然保护,环境,国防,历史遗迹,交通与通信,设施与公共事业九类。


2 德国规划的立法沿革

从早期减少开发建设妨害的“建设管理法”,到解决土地利用冲突、协调城市开发、提高整体管理效率等的“城市规划法”,再到以打破行政壁垒、促进合作、建立可持续的空间发展共识为目的的“空间秩序法”,德国规划法体系的形成是应对不同时期特定发展诉求的结果。为了更好地解释上述各类立法概念出现的背景和缘由,下文将从“城市规划法”“建设管理法”和“空间秩序法”领域的三部核心法律——《建设法典》、州建设规章、《空间秩序法》入手,对德国规划法的形成与演变过程进行阐述。


2.1 《建设法典》

德国的规划管理源于早期的道路控制制度。中世纪左右,规划工作主要针对道路网进行,并由警察机关负责制定。1794年《普鲁士通法》第65章赋予了一切土地所有者在其土地上进行建设、变更的权利,并且根据该法第66章的“ 专有权概念”(police concept),其拥有的权利受到多项建设条例的保护[12]。这些建设条例是早期“建设管理”相关立法的直接表现,只解决公众安全和秩序保障所必需的事项。直到1855年,地方政府才被允许通过合作参与道路控制这项“专有权任务”[12]。虽然这一时期“城市规划”的概念尚未形成,但为较大地块制定的建造规划已出现。

19世纪下半叶,为了应对工业发展导致的城市规模快速扩张,1868年巴登大公国颁布了《道路红线法》(Fluchtliniengesetz),被认为是具有现代意义的物质形态规划的立法起点[17]。随后,1875年普鲁士颁布的《道路红线法》进一步将土地征用、颁布建筑禁令等权力赋予地方政府,使得“城市规划”和“建设管理”的内容得到区分,成为后期“公共建设法”的两大组成内容[12]。

1891年,《分级建筑法令》(Staffelbauordnung)对建筑物的开发进行了更为细致的调控,并于20世纪初被广泛应用于德国的大部分城市[17]。进入20世纪,作为土地开发前期参考、不具有法律约束力的土地利用规划出现。1918 年《普鲁士住房法》颁布,该法在纳入城市规划和设计要素的同时,允许对地块指定具体的土地用途。此后,尽管颁布了多项法律,但国家层面统一的立法始终未形成③。

二战后,城乡建设被严重破坏,已有的法律已不足以应对一系列新的问题。因此,州层面开始率先进行“公共建设法”的立法尝试。除柏林与不来梅外,各州延续战前的区划方法,相继通过了《重建法》(Aufbaugesetz),建立了由土地利用规划与建造规划共同构成的具有约束力和预备性的建设指导规划(verbindliche und vorbereitende Bauleitplanung),并将编制实施等权力完全交由市镇负责。

1949年后,德意志联邦共和国设立了联邦住宅部,负责将各州已有的各类法律统一成适用于全国范围的“公共建设法”。由于工作量较大,相关工作迟迟未完成。期间,《建设用地征用法》(The Building Land Procurement Act)颁布[12]。至1960年代,全国范围的建设指导规划开始展开。

1960年6月23日《联邦建设法》(Bundesbaugesetz)颁布,标志着统一的“公共建设法”首次形成,该法要求地方行政机构在联邦和州的允许下通过(法定)建设指导规划组织、管理城市发展[12]。由此,由土地利用规划和建造规划组成的建设指导规划制度最终确立。随后,对土地用途分类等进行规定的二级立法——《土地利用条例》和《规划图则条例》分别于1962年和1965年相继出台。

1971年,为恢复破败地区、建造新城,《城市建设促进法》(Städtebauförderungsgesetz)对《联邦建设法》进行了补充。至1970年代石油危机爆发,德国开始出现出生率下降、城市发展放缓、生态环境污染等问题,地方层面城市规划工作的重点由大规模开发转向对各类专项议题的关注[12]。

1986年,《联邦建设法》与《城市建设促进法》最终合并,成为沿用至今的联邦《建设法典》,与州层面的建设管理法一同指导地方自治的城市规划工作。


2.2 州建设规章与《标准建设规章》

基于早期“建设管理”形成的州建设规章约束与规划建设相关的其他法律,而并不直接约束个人建设行为。1954年6月16日,联邦宪法法院承认了州在建设管理法方面的管辖权[12]。依据《建设法典》第1章,(法定的、正式的)建设指导规划中地块的具体使用必须经过州建设规章的授权[4]。各州针对其自身的建设管理均颁布了相应的建设规章,如2018年7月修订的《北莱茵—威斯特法伦州建设规章》(BauO NRW)[18] 和2012年4月修订的《下萨克森州建设规章》(NBauO)[19],分别对本州的建设监督程序,相关项目的授权,建设材料、道路、水、景观保护和历史遗迹保护等相关法律的执行等进行了要求[12]。

此外,德国16个州主管建筑、住房和建成区的部长与议员联合组织(ARGEBAU)还于2002年更新了《标准建设规章》(MBO),对各州的建设管理作出普遍性规定,与各州的建设规章共同指导建设活动[20]。


2.3 《空间秩序法》

克门特(Kment)指出,直至20世纪初,空间秩序规划仍仅在地区层面进行,即使在二战后国家社会主义“民族化”时期,空间秩序规划的工作也被认为是各州的工作[14]。而随着国际、国内竞争压力不断增强,原有行政割据下统一的公共资源难以在更大区域范围内有效配置。同时,随着生态保护、可持续发展等新理念逐渐深入人心,如何通过跨边界的综合手段引导空间发展的问题日益引起人们的重视。

1954年,联邦宪法法院承认联邦具有规范城市规划、不动产交易、公共服务供给、土地估价等权利,并赋予联邦在空间秩序领域的框架立法权(Rahmengesetzgebung)④,即联邦可以为州的空间秩序制定框架性的政策[12]。这一意见为联邦进行空间秩序立法提供了合法性基础。在经历了长时间的讨论与草案修订后,《空间秩序法》于1965年4月8日正式颁布。


3 德国规划的立法权分配与法律体系

部分学者指出,德国的规划制度始终以自下而上为根本特征,拥有“自治权”的地方政府至今仍不希望受到联邦和州过多的干涉。在联邦和州层面,“城市规划法”“建设管理法”“空间秩序法”和“专项规划法”的立法权分配也在历次改革中不断被调整。


3.1 2006年联邦制改革后的立法权划分

2006年6月30日和7月7日,联邦议院(Bundestag)和联邦上院(Bundesrat)分别多数通过了《基本法》修正案和《联邦制改革法》,打破了立法权主要集中在联邦的情况,废除了框架立法,调整了联邦和州各自的专属立法权(ausschließliche Gesetzgebung)⑤目录和竞合立法权(konkurrierenden Gesetzgebung Kompetenzen)⑥目录。

此次修正案通过对《基本法》第84条内容的修改,大幅减少了需经联邦上院通过的法案数量;为防止州在联邦立法中决策地位的降低,修正案将原框架立法和竞合立法的事项交由各州,同时允许州在特定事务方面行使“偏离性立法”(Abweichungsgesetzgebung)的权利,即虽然联邦在竞合立法下可以颁布通则性规定,但各州仍然有权依据《基本法》规避这些通则法规,且该权利不受限制[15]。因此,在竞合立法的“空间秩序”领域,联邦虽然具有立法权,各州仍可作出偏离性安排。


3.2 联邦和州的法案与地方法令

依据联邦法律与消费者保护部(Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz)⑦、北莱茵—威斯特法伦州内政部⑧、杜塞尔多夫市政府⑨公示的内容,各级政府负责制定的具有法律约束力的文件包括:联邦层面的法典(Gesetzbuch)、法律(Gesetz)、各类条例(Verordnung/Rechtsverordnung)、法令(Gesetzgebung);州层面的法律、各类条例、法令(Erlasse);地方层面,以杜塞尔多夫的地方法规(Regelung)为例,包括地方条例(Satzungen)、命令(Ordnungen)、条例、合同、协议(Vereinbarungen)、行政法规(Verwaltungsvorschriften)等。


3.2.1 联邦层面有关规划的法律文件

截至2018年11月,联邦法律与消费者保护部在其网站公布的联邦法律和条例共计6 278条,本文将其中有关规划的文件进行梳理,分为直接相关与间接相关两类。

(1)直接相关类

与规划直接相关的法律文件主要包括《空间秩序法》及其二级法,如《空间秩序条例》(ROV)、《北海特别经济区空间秩序条例》(AWZ Nordsee-ROV)和《东海特别经济区空间秩序条例》(AWZ Ostsee-ROV);以及《建设法典》及其二级法,如《土地利用条例》(BauNVO)、《规划图则条例》(PlanZ);《不动产估价条例》(ImmoWertV);《财产估价指导原则》(WertR 2006)⑩;《房地产系数指导原则》(BRW-RL)。

(2)间接相关类

与规划间接相关的法律文件超过47部, 如《联邦森林法》(Bundeswaldgesetz)、《土地重划法》(Flurbereinigungsgesetz)、《联邦自然保护法》(Bundesnaturschutzgesetz)等。此外,有关专项规划审批、住房、地方规划自治等内容还涉及一般行政法、民法、基本法等。


3.2.2 州层面有关规划的法律文件——以北莱茵—威斯特法伦州为例

截至2018年11月,该州公布的现行法律与条例共计1 610条,现行法令2 287条。其中,与规划相关的法律文件主要覆盖行政、商法、运输邮政电信、劳动法与社会保障四大领域(图2)。


注:深灰色为与规划直接相关的法律文件,浅灰色为与规划间接相关的法律文件。

图2 北莱茵—威斯特法伦州的法律及条例

资料来源:作者根据https://recht.nrw.de 整理绘制


3.2.3 地方层面有关规划的法律文件——以杜塞尔多夫市为例

该市公布的《杜塞尔多夫市法》共包含783条地方法令。其中,与规划相关的内容主要覆盖施工管理与住房、经济与运输、一般管理任务、财务管理与法律、安全与监督管理五大领域(图3)。


注:深灰色为与规划直接相关的法律文件,浅灰色为与规划间接相关的法律文件。

图3 杜塞尔多夫市的地方法令

资料来源:作者依据杜塞尔多夫市政府地方法令网站https://www.duesseldorf.de/stadtrecht.html整理绘制


3.3 德国的规划法体系及其相关法

依据各级政府公示的法律文件,本文以北莱茵—威斯特法伦州和杜塞尔多夫市为例,将德国规划法体系及其相关法(部分法律文件)梳理至图4。本节主要涉及《建设法典》和州建设规章,《空间秩序法》由于其重要性,将于下一部分详细介绍。


图 4 德国的规划法体系其相关法(部分法律文件)

资料来源:作者依据相关法律网站整理绘制


3.3.1 《建设法典》的基本内容及其与其他法律的衔接

(1)规划授权

《建设法典》虽然由联邦立法,但其在第2章明确授权了地方政府可在法律允许的范围内自行管理本地的一切事务,并制定建设指导规划。同时,《建设法典》也授权上级政府对地方层面的建设指导规划进行合法性审查11。

(2)管理内容

2002 年最新修订的《建设法典》分为4章,包括一般性的城市规划法、特殊的城市规划法、其他法律规定、过渡和最终条款,涉及建设指导规划的任务概念与原则、公共参与、土地重划、征收、城市发展措施等诸多内容[4]。针对不同时期的规划挑战,《建设法典》也在不断更新调整,如2004年《建设法典》依据《欧洲建设法律适应法》(European Law Adaptation Act for the Construction)纳入了城市再开发的有关规定。

(3)立法衔接

在与《空间秩序法》的衔接方面,《建设法典》要求建设指导规划与空间秩序的目标相一致(第1章第4条);在与州建设规章的衔接上,《建设法典》相应地明确了州建设规章的适用情况(第29章)。与专项规划法衔接方面,《建设法典》对可能侵害到鸟类保护区、重要农业区等情况依据特定专项规划法进行了明确规定(如第1章)。此外,柏林理工大学的相关研究12对《建设法典》第1、5、7、37、38章涉及的专项规划的内容进行了梳理,如《建设法典》第1章第5 条第1 点“健康的生活和工作条件,保障居民居住和工作”涉及的专项规划包括排放保护、土壤修复规划、机场规划、采矿框架规划、森林保护。相关专项机构依法进行的相互参与实现了上述内容和专项规划法的实质性衔接。


3.3.2 州建设规章的基本内容

2012版《标准建设规章》共分六部分,包括一般规定,财产及其开发,建设设施,建设参与者,建设监察机构、程序,以及行政违法行为、立法、过渡和最终条款,该规章对地块出入口、建设材料和构建的防火性能、通风系统、建设许可程序建设费用等方面进行了详细规定[20]。

2018版《北莱茵—威斯特法伦州建设规章》以及2012版《下萨克森州建设规章》与《标准建设规章》在内容和章节上均基本对应,并依据州内部的实际情况,增设了如“建筑隔墙”“定期评估”等内容。


4 《空间秩序法》及其条例

从规划法演变的历史以及法律文本内容可见,《建设法典》和州建设规章作为指导地方自治体城市规划的重要法律,并不具备应对日趋复杂的地区

性问题的能力;在联邦与各州、各州间、各地方相互竞争的趋势下,基于打破行政壁垒,推动区域性基础设施建设,提高区域竞争力水平,建立能够协调跨地方、跨专项综合利益的指导性规划的迫切需求,最终促成了1965 年《空间秩序法》的诞生。从管理目的上,该法指导下的德国空间秩序规划与我国打破多规分治的国土空间规划存在一定共性,其基于明确法律条文构建的责权明晰、协商合作的管理制度,对我国国土空间规划的立法工作具有较大启发。


4.1 《空间秩序法》的核心理念

《空间秩序法》第1章即规定了联邦空间秩序规划的首要目的是实现“可持续的空间发展”,即促进地区的社会和经济需求与其生态功能一致,并达到一个稳定且平衡的秩序。

格鲁恩(Gröhn)指出,在德国,可持续发展的概念首次出现于18世纪的《森林法》(Forstrecht)中,提倡适度使用木材以便树木再生以实现对其永久性的利用;1992年联合国环境与发展会议“地球峰会”后,可持续发展的概念更加深入人心,即生态系统应通过有限度的开发实现社会、经济、生态的平衡与可持续发展[22]。此次峰会后,《空间秩序法》于1998年正式将“可持续的空间发展”作为该法的基本理念。


4.2 《空间秩序法》的历次修订及评价

4.2.1 1998版《空间秩序法》

1998版《空间秩序法》不仅明确了“可持续的空间发展”的基本理念与联邦部门的职责,并创新规定了州的子空间——地区——应进行空间秩序的工作,以加强中心区之间及其与联邦、欧盟的联系;此外,“双向反馈原则”(Gegenstromprinzip)也首次得到了立法明确[13],即“各子空间的发展、秩序与保护均需要满足整体空间的情况与要求,整体空间的发展、秩序和保护也应考虑到其子空间的情况与要求”。

但伦迪(Lendi)认为,1998年对《空间秩序法》的全面修订缺乏充分的理由,且修订后的新法为州立法所留余地较为有限,也没有充分解决公共参与的问题[13]。但值得肯定的是,地区空间秩序规划作为新的规划类型出现,可以看作为解决跨地方层面的问题提供的重要途径。克门特同时指出,空间秩序的作用不应仅限于土地用途的确定,而需划分出与空间有关的其他重要主题[14]。


4.2.2 2009版《空间秩序法》

2009年《空间秩序法》的修订内容包括对空间秩序原则的修改、对空间秩序目标的豁免、对于规划维护的丰富等[15]。

杜尔纳认为,由于担心州行使偏离性立法的权利,联邦在2009版《空间秩序法》的修订中并未对一些问题作出明确规定,更未制定联邦层面具有法律约束力的“目标”,因此联邦在空间发展中的基本作用未得到明显提高,从整体空间角度来看,新版《空间秩序法》的改革效果可能差强人意[15]。


4.2.3 2017版《空间秩序法》

2017年7月《空间秩序法》进行了最新一次修订,于同年11月实施13。此《空间秩序法》共计4部分,分为27章[23](表1)。

此次修订调整了联邦和州空间秩序规划的要求,规定了联邦空间秩序规划中的洪水保护内容,依据欧盟2014年第89号文件建立了海洋空间秩序规划框架,引入了法律救济,强制了公众参与和邻国参与,强调了多方案比较,扩充了规划维护,建立了地区规划加速程序,修改了立法目的[16]。


表1 2017 版《空间秩序法》的管理内容

资料来源:作者根据2017 版《空间秩序法》整理绘制


4.3 《空间秩序法》对联邦和州空间秩序工作的总体性要求

4.3.1 具有法律约束力的“目标”和需要纳入考量的推荐性“原则”

《空间秩序法》第3章指出,“空间秩序的要求”包含空间秩序的目标(Ziel)、原则(Grundsatz)和其他要求。

(1)目标

空间秩序的目标是指在空间秩序规划文件中,针对空间的发展、秩序和更新,由空间秩序机构最终通过文本或图示确定的、空间性或实质性的、具有法律约束力的规范。鉴于联邦和州的相互博弈,联邦层面始终未制定具有法律约束力的目标,而州和地区的空间秩序规划文件则包含了文本形式的目标要求;《空间秩序法》第5章进一步明确了目标必须经过公示才能生效,并列举了目标不具有约束力的特定情况;同时,第6 章也对目标可进行变更的特定情况进行了规定。

(2)原则

依据《空间秩序法》第3章,空间秩序的原则并不具备和目标一样的法律约束力,仅为公共机构在对空间类规划和措施进行利益权衡和自由裁量时需要考量的推荐性内容。相应地,联邦可以制定空间秩序的原则,各州(及地区)可以补充。


4.3.2 约束对象

《空间秩序法》第4章对“空间秩序要求”的约束对象进行了明确,包括公共机构14有关空间的规划和措施15,公共机构批准的其他公共机构的空间类规划和措施,公共机构批准的私法下的个人的空间类规划和措施,以及公共机构通过规划审批或具有规划审批法律效果的行政许可批准的空间类规划和措施。


4.3.3 规划期限

《空间秩序法》第7章要求应至少每10年审查一次空间秩序规划。ARL机构指出,该审查并不意味着一定进行修订,各空间秩序机构可依据实际需求决定是否启动编制空间秩序规划,且规划期限也由相应主体自行安排。


4.3.4 环境评估与公共参与

《空间秩序法》第8章规定了空间秩序规划前期的环境评估需由州空间秩序规划法指定的相关机构执行,未指定时则由州空间秩序机构本身负责。评估内容主要包括空间秩序可能对生物(包括人类健康,动物、植物和生物多样性)、地表、土壤、水、空气、气候、景观、文化及其他有形资产以及上述受保护项目之间的相互作用等可能产生的重大影响。

公共参与方面,《空间秩序法》第9章明确了空间秩序规划前期准备的公共参与。另外,该法还明确了公共参与的主体不仅是公共机构和公众, 针对可能对邻国产生影响的空间秩序规划还应告知相关国家的空间秩序机构。专家委员会也是公共参与的重要组成部分,如《空间秩序法》要求联邦运输与数字基础设施部(BMVI: Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur,2018年改革为联邦内政、建设与家园部[BMI])协同有关组织,委派联邦国土空间发展相关领域的科学与实践代表,组成空间发展咨询委员会(Beirat für Raumentwicklung),向BMVI提出有关空间发展的建议。


4.3.5 联邦与州的合作要求

《空间秩序法》第24章明确规定,有关空间秩序的基础性问题应当由BMVI与各州负责空间规划的最高机构组成的空间规划部长级会议共同讨论。


4.4 《空间秩序法》对联邦和州的授权

4.4.1 对联邦部门的授权

《空间秩序法》第17章规定,联邦针对德国特别经济区可以起草空间秩序规划以作为条例使用。此外,联邦对其他地区没有直接的具有法律效力的规划工具[12]。

尽管如此,联邦仍可对德国整体空间制定未来发展的“原则”,并依据《空间秩序法》由联邦建筑与空间秩序办公室(BBR)管理联邦国土范围内以及相邻国家的空间发展信息系统,并定期向BMVI 递交报告(Berichte)16。


4.4.2 对州空间秩序工作的规定

《空间秩序法》第二部分要求各州针对州域土地及其子空间进行空间秩序工作,且地区空间秩序规划必须基于州的空间秩序规划。在柏林、不来梅和汉堡三个城市州,可以依据《建设法典》第5章制定的土地利用规划来代替上述州的空间秩序规划。内容方面,《空间秩序法》对州(及其子空间)的空间秩序规划内容作出了要求,包括建设用地结构、非建设用地结构和基础设施的布局与路线。

以北莱茵—威斯特法伦州为例,该州现行的《州空间秩序法》于2005年5月公布,而后依据2009版《空间秩序法》进行了修订[21]。

(1)规划授权

依据北莱茵—威斯特法伦州《州空间秩序法》,空间秩序规划的制定是州与地方自治政府的共同工作(第1章)。该州的空间秩序规划包括《州发展规划》(Landesentwicklungsplan)、《地区规划》(Regionalpläne)、《褐煤规划》(Braunkohlenpläne) 和《地区土地利用规划》(Regionale Flächennutzungsplan)(第2章)。

州空间规划机构负责制定《州发展规划》(第3章),代特莫尔德(Detmold)、科隆、阿恩斯贝格(Arnsberg)、杜塞尔多夫和明斯特行政区(Regierungsbezirk)的地区政府(Bezirksregierungen)作为地区空间秩序规划机构,负责各自地区的空间秩序工作,其中阿恩斯贝格、杜塞尔多夫和明斯特行政区内属于鲁尔地区的部分由鲁尔地区协会管理(第4章)。

(2)管理内容

2005 版北莱茵—威斯特法伦州《州空间秩序法》包括一般规定、地区空间秩序规划事务机构、空间秩序规划的普遍要求、《州发展规划》与《地区规划》的其他要求、褐煤委员会、《褐煤规划》的其他规定、空间秩序程序、规划实施手段与规划保障以及补充条例九部分,对州和地区层面空间秩序规划的内容、机构、程序等进行了明确规定。

(3)立法衔接

在与《空间秩序法》的衔接方面,北莱茵—威斯特法伦州在《州空间秩序法》的第1 章即明确该法是对《空间秩序法》的补充,并依据《空间秩序法》的内容进行具体明确。如州规划机构可以在相应的州部委的同意下,对联邦《空间秩序法》第4部分涉及的部分空间类规划、措施或决定行使否决权(第36章)。与《建设法典》的衔接方面,《州空间秩序法》多项条文明确了《建设法典》的适用情况(如第34章)。专项规划法方面,《州空间秩序法》也对需要依据的专项规划法进行了明确规定(如第12章)。


4.5 《空间秩序法》及其条例与其他法律的衔接

4.5.1 《空间秩序法》与其他法律的衔接

《空间秩序法》没有明确其涉及的具体专项法律,而是通过对“目标”约束对象的规定和公共参与程序的要求与各专项法之间形成了联系。柏林理工大学的相关研究也对德国《空间秩序法》第2、5、7章内容实质涉及的专项规划进行了梳理。与专项规划法的具体衔接则由二级法《空间秩序条例》予以要求。


4.5.2 《空间秩序条例》与其他法律的衔接

《空间秩序条例》第1章对需要进行空间秩序程序的、具有个案空间重要性且具有跨地方重要性的专项规划进行了明确,包括依据《建设法典》第35章在外部区域进行的建设、核能设施、处理放射性废弃物的设施,垃圾填埋场、污水处理设施、运输污染水的管道系统、水体或其水岸、面积大于100hm2 的港口建设等。相关程序包括对上述措施和规划的空间影响进行评估、公共参与、公示等(第15章)。


5 讨论

5.1 应对特定时期的发展需求是德

国规划法体系构建和发展的目的德国不同时期的规划立法及其更新修订,均与德国特定时期的发展需求相适应。早期的规划立法以“建设管理”为目的,通过警察机关管理的道路红线来减少开发建设的妨害。而随着工业发展、人口增加、城市大规模扩张等问题凸显,在基本公共秩序与安全保障之外,应对城市复杂土地利用问题、提高整体管理效率的“城市规划”应运而生。在建设管理权力逐步由警察机构转向地方政府和州政府的同时,城市规划作为地方政府自治的重要内容延续至今。在联邦、州立法工作的不断推动下,最终形成了联邦《建设法典》和州建设管理共同构成的“公共建设法”。

另一方面,跨地方“空间秩序”管理出现的必然性在于传统的城市规划与建设管理难以应付国际国内政治经济等环境的变化以及日趋复杂的地区问题,更难以解决政府层级部门各自为政下经济利益突出或负外部性显著的公共资源的有效配置。以联邦宪法法院声明为根本基础,面向更大范围、统一协调空间资源配置、促进政府间协商合作、提高区域性竞争能力、构建可持续发展共识为目的的《空间秩序法》最终得以颁布并实施,并随着时代发展不断更新完善。


5.2 对责权主体、规划程序、规划内容和立法衔接的明确是依法行政与规划实施的必要前提

从德国空间秩序法、城市规划法、建设管理法与专项规划法的条文内容可以看出,对授权主体的明确是各级政府区分责权边界、依法进行规划管理的前提。相比于直接面向开发建设的建设许可制度,各类立法的核心在于为政府行为提供必要的法律前提,并作为约束行政行为的根本依据。因此,规划程序、公共参与、监督等内容是各类立法详细界定的重点。

面对各级规划管理在空间范围上的重叠问题,法律条文统一明确区分了各级规划管理的要素差异:空间秩序法主要管理跨地方层面的空间结构,以实现可持续的空间发展;城市规划法对地方城市规划“自治”的边界和框架作出了安排;州建设规章以管理地方建设开发的技术、标准、程序为目的,特别是建设许可的授予;而专项立法则不同于上述综合管理内容的立法,是对特定的议题的详细规定。各类立法间的相互衔接也通过具体的法律条文得到了明晰。由此,德国基于立法授权保障、行政分工合作、司法监督维护的综合空间管理制度得以全面架构,并成为各司其职、相互合作的规划体系得以应对不断演化的发展与保护任务的根本前提。


注释

① http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-09/10/content_2061041.htm

② 行政协定(Verwaltungsvereinbarung/ Verwaltungsabkommen/ Staatsverträge)是县、联邦、州之间的契约,不需要议会机构的允许,只针对执行事务。

③ 如魏玛共和国期间的《帝国城市发展法》(Reich Urban Development Act)受政治事件影响并未取得成果;而第三帝国期间帝国劳动部(Reich Ministry of Labour)起草的《德国建设法典》(German Building Code)因战争仅停留在草案阶段。详见参考文献[12]。

④ 2006 年联邦制改革前,依据《基本法》第75 条,联邦有权为某些领域制定框架条例,如自然保护、景观管理、空间秩序、水资源管理等。

⑤ 依据《基本法》第73 条及其他条文规定,联邦专属立法权的主要领域包括外交事务、国防、防止国际恐怖主义、边境保护、货币、与居住或住所登记和身份证明有关的事项、空运、联邦铁路等。2006 年联邦制改革的新增内容主要包括武器和爆炸物法,核能源法,登记、公证的相关立法权,州专属立法权。各州、市镇和其他公法下的机构及法官的立法权包括职业、报酬、建设管理、丧葬、文化领域的标准,教育,广播和电视,艺术,历史保护警察(联邦警察除外),道路建设(联邦高速公路除外),监狱,集会等。

⑥ 竞合立法权领域中与规划法有关的内容主要包括采矿,征收,农业生产和林业的发展(土地再分配的相关法律除外),海岸保护,房地产交易,土地法(Bodenrecht,有关开发费用的法律除外),住房福利,道路交通,机动运输,建造和维修主干路,收取车辆使用公路的通行费和收入分配,非联邦的铁路(山区铁路除外),废物处理,土地整理,空间秩序,水资源等。

⑦ https://www.gesetze-im-internet.de

⑧ https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_gliederung?sg=0&ver=2&val=7&anw_nr=2&gld_nr=7&aufgehoben=N&menu=1

⑨ https://www.duesseldorf.de/stadtrecht.html

⑩ 随着《不动产估价条例》于2010 年7 月1 日生效,三个新的指导原则替代了原《财产估价指导原则》中的相应评估方法的法规和附件:《有形价值指导原则》(SW-RL)、《比较价值指导原则》(VW-RL)和《预期价值指导原则》(EW-RL)。原《财产估价指导原则》也将针对三项指导原则未覆盖的领域进行修改,以便未来与三项指导原则合并,并与新的《不动产估价条例》相协调。

11 《建设法典》第6 章规定,土地利用规划需经上级管理部门进行合法性审查。下述条件下,上级管理部门有权对土地利用规划不予批准:土地利用规划非依法制定,土地利用规划违背《建设法典》的相关条例,土地利用规划违背依据《建设法典》颁布的其他法规。且如果建造规划的制定不是基于土地利用规划,上级行政机构应当对其进行合法性审查。

12 http://planung-tu-berlin.de/Profil/Fachplanungen.htm#Verh%C3%A4ltnis

13 http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/18/108/1810883.pdf

14 《空间秩序法》第3 章对“公共机构”进行了明确,包括联邦、州的机构,地方权利机构,联邦的直接行政机构,以及由各州、社会团体、基金会管理的机构。

15 《空间秩序法》第3 章对“有关空间的规划和措施”进行了明确。其中,“规划”是指空间秩序规划项目; “措施”是指其他关于土地使用、空间发展或对某一土地功能产生影响的措施,包括公共财政的使用。

16 《空间秩序报告》的内容基于联邦国土范围内空间发展现状与发展趋势,空间发展目标下已经实施或将要实施的重大空间秩序规划和措施,联邦以及欧盟提出的重大空间秩序规划和措施在联邦国土范围内的布局及其结果,欧盟一体化政策对联邦国土空间发展的影响。报告可不局限于专项内容

和地区空间发展方面,且最终需提交至德国联邦议院。


感谢清华大学建筑学院谭纵波教授在研究和写作期间给予的耐心指导,在此特致以诚挚的谢意。


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(本文编辑:顾春雪)


参考文献:

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